助推民族地区持续加快经济社会发展的措施和机制探讨——关于加快滦平县民族乡经济社会发展的思考

助推民族地区持续加快经济社会发展的措施和机制探讨——关于加快滦平县民族乡经济社会发展的思考
滦平县民宗局  缪如玲

加快滦平县民族乡经济社会发展步伐,是全县全面实施 “两区四园”区域经济发展战略和建设社会主义新农村的关键之一。近年来，我县民族乡在经济社会文化等各方面虽然均有了较快发展，但与全县其他乡镇相比，仍存在一定差距。为加快滦平县民族乡经济社会发展，缩小与其他乡镇差距，我们先后深入到部分民族乡村进行了专题调研，通过实地察看、走访农户、召开座谈会等多种形式，全面了解我县各民族乡经济和社会发展情况，现将有关情况报告如下：
一、基本情况
滦平县地处河北省北部、承德市西南部，总面积2987平方公里，辖20个乡镇、1个街道办事处，其中民族乡9个，占全省53个民族乡的17%（民族乡数量居全省首位），200个行政村，9个居委会。全县总人口313675人，其中以满族为主的少数民族24个，人口193235人，占总人口的61.6%，民族乡少数民族人口60679人，占民族乡总人口84770人的71.58%。滦平县于2002年被省政府批准为民族县。
近年来，县委、县政府十分重视民族乡经济社会发展工作，采取了许多有力措施，加上各民族乡自身的努力，经济社会文化等方面有了较好的发展。
（一）产业结构调整初显成效。滦平属“八山一水一分田”的山区，产业以农业为主导。近年来，各民族乡不断优化产业结构。一是农业综合生产能力不断提高，大多数民族乡能结合本地实际发展效益农业，初步形成了富有本地特色的农业产业，如平坊满族乡发展的酿酒葡萄产业、马营子满族乡、付家店满族乡发展的板栗产业、大屯满族乡的北京鸭产业等。这些产业的发展为少数民族群众增收奠定了基础。二是劳务输出规模不断扩大，外出经商务工人员不断增多，经调查，各民族乡外出人口占总人口的30％以上，劳务收入占总收入的60％以上。劳务收入已逐渐成为少数民族群众增收的主要来源之一。三是民族乡经济得到一定程度发展和提升。2009年全县全部财政收入126000万元，仅小营满族乡的财政收入就实现了53000万元，占全县全部财政收入的42%。近年来，该乡的冶金矿产业发展在全县占有举足轻重的地位。其他民族乡的经济也都有了长足的发展，并制定了“十二五”发展规划。西沟满族乡、马营子满族乡、五道营子满族乡还立足本地特点，制定了旅游产业规划。
（二）基础设施建设逐步完善。近年来，民族乡生产生活条件有了很大改善。9个民族乡77个行政村（中心村）均已实现村村通、通电话、通电、通邮，41个行政村通自来水；77个行政村所在地均覆盖移动通讯信号；大多数村通过建沼气、装路灯、修水渠和改水改厕、路面硬化，明显改善了少数民族群众生产生活条件。
（三）社会事业得到进一步发展。近年来，随着我县经济的快速发展，大力实施了一系列惠民政策，医疗卫生教育事业得到长足发展。全县医疗机构413个，其中县级医院3个，中心医院9个，乡镇医院20个，村医疗诊所381个。9个民族乡设有卫生院12个（其中，乡卫生院9个，分卫生院3个），民族乡和全县其它乡镇一样，均推行了新型农村合作医疗制度，参合率在92%以上，实现了“常见病不出村，小病不出乡，大病不出县”的基本医疗保障；我县于2005年下半年，在全省率先实现了义务教育阶段的免费教育，此举进一步减轻了农民负担，目前，我县又实施了义务教育阶段、高中及职教中心滦平籍在校生免费教育，对贫困寄宿生给予生活补贴、住宿生住宿费给予补助等优惠政策照顾，民族乡也分享这一惠民政策。
（四）人民群众生活水平不断提高。随着全县经济社会发展，人们生活水平的不断提高，据2009年末调查，全县百户拥有洗衣机80台，空调2台，电冰箱54台，自行车80辆，摩托车49辆，电话机52部，彩电103台，手机105部，民族乡的以上指标虽低于全县水平，但人们生活质量也日渐提高。
二、存在的主要问题
我县各民族乡经济社会虽得到一定的发展，但受自然历史、经济基础、思想观念等因素影响，各民族乡经济发展中仍存在一些亟待解决的问题：
（一）民族乡经济发展相对滞后且不平衡。一是民族乡的经济总量大多低于其他乡镇。我县民族乡多数分布在较偏远的山区，受地理条件和资源匮乏限制，经济发展、生产生活条件与其它乡镇存在较大差距，在发展中还面临着许多困难和问题。据2009年统计，除小营满族乡外，其它8个民族乡的财政收入、人均收入、粮食产量三项指标在全县20个乡镇中均占11—20位之间。二是各民族乡经济发展水平参差不齐。2009年小营满族乡各项经济指标排在全县前列，其它8个民族乡的财政收入总和2396万元仅占全县全部财政收入126000万元的1.9%。这8个民族乡经济非常薄弱，由于经济来源少，项目建设自筹部分资金大都是举债进行，在一定程度上影响了乡村干部的工作积极性。
（二）民族乡村基础设施建设相对薄弱。据统计，全县农村公路里程1696.7公里，村级公路573条954.5公里。8个民族乡（不包括小营）村级公路总计473.12公里，其中：已通公路288.4公里，未通公路184.72公里（已修好路基），未通公里数占8个民族乡村级公路总数的39%，已通公路还存在着道路狭窄、坑洼不平、损坏严重等现象。个别贫困边远的村庄水、电、路、讯不通，缺乏基本的生活条件，如安纯沟门的曹营子村和李栅子村尚有5户人家居住在无电点油灯的困难条件下。基础设施落后，给民族乡群众的生产生活带来极大的不便，严重制约了当地经济和社会事业的发展。
（三）民族乡村社会事业不容乐观。一是教育方面。全县教育资源整合，校点撤并后，9个民族乡共有初中3所（小营、西沟、大屯），中学生899人，小学30所，小学生4225人。校点撤并是新形势的需要，但对于偏远贫困的民族乡、村来说，给离学校较远的少数民族家庭带来了许多新的问题，尤其是邓厂、五道营子、马营子等民族乡分别只有一个小学，邓厂小学每生每月需要70—80元的费用，五道营子小学每生每月需要160—180元的费用，教育成本明显上升，辍学现象也时有发生。二是医疗卫生方面。村级卫生室的专业技术水平低，医疗设备简陋，不能满足村民看病治疗需要，看病难仍是当前村民的一大难题。此外，因病致困返贫现象严重。
（四）人民群众生活水平面临许多困难。民族乡大多属老少边穷的深山区，是革命老区，由于自然条件差，土地贫瘠，资源匮乏，以大农业为主要支柱产业，群众生活条件远远落后于其他乡镇。经调查，全县共有贫困人口6万余人，其中8个民族乡共有贫困人口16000人，占全县贫困人口37%，农村低保户15000人，五保户3154人，8个民族乡中的这部分人均占半数以上。这部分人生活举步维艰，靠政府救济解决温饱，无力翻盖陈旧的房屋，形成危房，亟待解决。如：五道营子满族乡的吕营子自然村，共有农户64户，176口人，其中危房户21户，占总户数的32.8%；破旧房屋15户，占总户数的23.4%，所有危房均存在透风漏雨现象。特严重危房的4户，山墙已经坍塌，用塑料布掩着或木头支撑墙体。
（五）村民综合素质相对较低。一是思想观念陈旧。由于历史和环境原因，相当一部分人闯劲不足，安于现状，小富即安，不思进取，不愿接受新事物。二是文化素质偏低。由于经济负担和思想观念原因，对子女的教育不重视，导致少数民族群众受教育程度低。三是劳动技能不强。参加各种技能培训较少，懂得科学种养知识和有一技之长的少数民族群众不多。
（六）贯彻落实民族政策还不够到位。近几年来，为进一步加快民族地区经济社会发展，上级制定出台的政策（中共中央、国务院下发的中发[2005]10号文件，省委、省政府相继出台的冀字[2000]55号、冀发[2004]3号、冀发[2005]20号等文件，承德市委、市政府下发的5号文件）在我县民族乡还没有得到全面落实。民族乡与其它非民族乡只存在“一个牌子”、“一个印章”、“一个乡长”及“6万元的补助金”的区别。
三、民族乡经济及社会各项事业发展滞后的原因
一是自然历史原因。许多民族村地处边远高山，交通不便，信息不灵，生产生活及各项建设成本偏高、效益低下，经济基础薄弱，小农经济占据主流。
二是思想观念原因。由于相对闭塞，受教育程度偏低，接受新观念新事物相对滞后，因而闯劲不足，“温饱即安”、“等、靠、要”思想还比较严重。项目谋划水平低，抓开放的意识亟待加强。近年来，我县的铁矿业成为支柱产业，导致研究项目只盯在矿产资源上，跑出去争项目、引资金的意识比较淡薄，不想跑、不愿跑，也不会跑。既引不来资金和项目，也引不来技术和人才。
三是投入不足原因。民族乡村经济基础原本就很薄弱，主导产业不明显，缺乏造血功能。加之历史欠账较多，每年微薄的超收分成不足以还账，这样就没有精力和财力去招商，新上项目的投入会不足，严重制约了民族乡经济社会发展。
四是政策落实原因。尽管各级各部门十分重视民族乡的经济发展，出台了许多优惠政策，但由于各种原因一些政策难以落实到位。国家、省、市出台文件不少，但落实难度较大。中央10号、河北省委55号、3号、20号、承德市委5号等文件，是加快民族地区发展的纲领性文件，对财政、国土资源、城建、环保、林业、水利、文化、教育等很多部门都提出了相关的优惠待遇，但实际运作上很难操作，具有泛泛性，难以把握，不能落实。如土地方面：新上项目受土地等制约影响较大。由于用地指标不足和征占地过程中农民对地价期望值过高，严重影响了项目落地。财政方面：受金融危机影响，政府财力紧张，实施重点项目建设的筹资融资难度加大，影响了项目的引进等等。
四、建议对策
民族乡经济社会发展是我县经济社会全面发展的重要组成部分，没有民族乡经济的发展，就没有滦平的全面发展，没有民族乡的小康就没有滦平的全面小康。加快民族乡经济社会发展，是我县当前和今后一个时期的重要任务。针对民族乡经济社会发展中存在的问题，建议采取以下措施：
（一）全面贯彻落实省市对口挂钩帮扶民族乡的政策，坚持现场办公制度。我县作为少数民族重点县，如何贯彻执行好国家、省、市相关民族政策法规，是当前和今后需要加强研究和创新落实的问题。滦平区位优势明显，是全省确定的22个环京津卫星城市带上的重要节点，是“环首都经济圈”14县之一，京通铁路、101国道、112线贯穿全县，京承高速公路途经县内4个乡镇、有3个出口，随着承张、承赤、承唐高速公路和张唐铁路的建成通车，滦平将成为内联京津、外通辽蒙的交通枢纽和“蒙煤出海、蒙气进京、蒙电南下”的能源通道。由于有着区位、资源和生态优势，滦平决策者深深意识到：对接京津、融入京津，承接京津产业转移，是滦平县域经济发展路径的必然选择。为此，上级要把现场办公、对口帮扶民族乡工作形成制度，落到实处。各民族乡要结合自身特点，抓住“十二五”调整机遇，主动搞好与对口帮扶单位的沟通联系，了解熟悉省、市对口帮扶单位的投资意向、规模，谋划好项目，找好切入点，争取最大的实惠。现场办公时要集中解决制约少数民族地方发展的一些突出问题，一次重点解决好1—2件实事，如修建一个广场、解决一个村的人畜饮水问题等，一次投入，受益长久，但不能给乡、村、老百姓带来新的债务。
（二）加大对民族乡的财政支持力度。一是在省财政设立“民族乡发展专项资金”每乡每年6万元的基础上，增加到20—30万元，其中省财政给每个民族乡补助10—20万元，市县配套10万元，纳入财政预算，作为民族乡乡长基金。二是鉴于民族乡历史欠账较多，与其他乡镇差距较大，应出台相关财政倾斜政策，适当提高民族乡财政收入返还比例，有利于民族乡的经济和社会各项事业发展。三是加大对民族乡的项目投资力度。政府部门在安排项目时优先考虑民族乡。每年从专项资金中安排一定比例用于民族乡投资项目，吸引投资者走进山区。四是对生态环境保护、京津水资源保护等作出贡献的民族乡、农民，每年分别给予一定的经济补偿（如邓厂、马营子、付家店、西沟、五道营子等）。我县的水源林在涵养水源、维护生态平衡、维护物种多样性等方面的贡献是巨大的，我们按照国家的规定禁采、禁伐水源林，按民族区域自治法和若干规定的规定，国家应当给予相应的补偿，但目前老百姓得到的补偿却是微乎其微的。这样，我县不少林农返贫，主要是政府加强了对水源林的保护，林农不能靠山吃山，生产范围缩小，生产生活受到严重影响，并与当地林场产生了矛盾。因此，加大对林农扶助力度已到了刻不容缓的地步。要尽快建立资源开发和生态保护补偿机制，按照谁开发谁补偿、谁受益谁补偿的原则，明确补偿范围、标准和程序，落实补偿政策，提高现有补偿标准，落实林业资源保险制度，提高林业工程标准，山区果农应适当给点补助，因栽种果树既能改善环境、减少火灾，又能增加经济收入，使农民致富，以切实维护对国家生态环境保护和资源开发作出贡献的民族地区的利益。
（三）加强民族乡自身发展能力，强化造血功能。一是培育民族乡新的主导产业。要因地制宜，从产业培育入手，依托当地的资源或传统产业优势，发展具有本地优势的产业。二是开发民族旅游业。充分发掘民族乡旅游资源丰富的优势，开发具有民族风情和农家风味于一体的休闲观光旅游业，把民族旅游业培育成新的经济增长点。三是组织劳务输出。通过宣传引导，加强对劳动力技能的培训，培育中介组织，引导民族村剩余劳动力转移，调整少数民族群众收入结构，增加收入。
（四）加大投入，改善少数民族群众生产生活条件。坚持以项目建设为载体，按照适度超前和优先安排的原则，依据规划，加快民族乡村基础设施建设，不断改善民族乡村发展环境。一是完善基础设施建设。要按规划加快解决民族村水、路、电、讯等公益性项目。在项目的资金扶持上，要从少数民族贫困山区实际考虑，不搞“一刀切”，根据实际制定补助标准，如在山区开一条同样宽的村级公路，每公里要比平原地区多1-2倍的费用；项目的地方配套资金标准也要有所差别，体现出对民族地方的照顾。二是加大村庄整治力度。要结合新农村建设要求，通过宣传引导，让少数民族群众主动、积极参与村庄整治，不断改善人居环境。三是加快农村社会事业发展。应加大对村级卫生室的投入力度，更新设备，培训医疗技术人才，缓解看病难问题；加强公共文化服务体系建设，加快有线电视村村通工程建设进度，力争村村设立图书室，满足群众日益增长的文化需求；提高农村新型合作医疗和巩固九年义务教育普及率，做好“低保”、“五保”和困难群众的救助工作，保障贫困家庭的基本生活。四是积极推进下山脱贫工作。根据形势发展需要，下山脱贫可打破乡镇区域限制，进行相对集中安置，以提高安置的效益。同时要根据实际情况，可采取集中搬迁安置与零星搬迁安置相结合的方式进行，分步实施。
（五）进一步提高少数民族群众的综合素质能力。一要从转变思想、更新观念上下功夫。各部门、民族乡党委政府形成合力，采取多种形式，广泛宣传教育，增强少数民族群众的主观能动性，培养广大少数民族群众自立、自强精神，改变“小进则满”、“等靠要”和“小富即安”思想，使党和政府的相关政策真正变为少数民族群众的自觉行动。二要在提高劳动力技能上下功夫。以“农村劳动力技能培训”为载体，加强培训，培训内容做到与农村产业结构调整需要相结合，要与外出务工所需的法律知识、就业技能相结合。三要在培养农村干部和致富带头人上下功夫。县里在安排大学生到乡镇挂职锻炼时，优先安排到少数民族乡村，通过大学生“村官”带去新的理念、信息、技术。同时，选派少数民族党员干部和致富带头人到高校参加培训、进修，到发达地区参观学习等，帮助他们拓宽视野、增加知识，提高建设新农村的能力和水平。
（六）全力打造“四种环境”。一是打造优惠政策的落实环境。针对到民族乡村投资的重点项目建设涉及招商引资各项优惠政策，积极做好上下协调，确保100%兑现。二是打造优质高效的服务环境，打造民族乡招商服务品牌。对重点项目实行“绿色通道”、“全程帮办”、“首办负责”和“零见面”制度，责任单位帮助办理各种手续，限时完成，一办到底。三是打造社会稳定的政治环境。继续开展“一创双维”（创优经济发展环境，维护企业合法权益，维护群众切身利益）集中行动，打造和谐民企关系。四是打造方便快捷的硬件环境。形成招商引资的“洼地”效应，切实解决水、电、路、讯等基础设施的瓶颈制约。