浅论新形势下市场监管部门如何实现有效“迭代”
30.10.2018 14:41
本文来源: 工商行政管理局
那么，市场监管部门存在“迭代”的问题吗？当前，我国正处于经济转型和体制完善的关键时期，特别是党的十九大以来，习近平新时代中国特色社会主义思想和建设现代化经济体系的重要目标都对市场监管工作提出了新的要求。与此相对应，新一轮机构改革进展迅速，今年4月10日，国家市场监督管理总局正式挂牌，此前全国七成的县（区）、1/4左右的地市已经实行了综合执法。由此可以肯定的是，对市场监管部门而言，在新形势下迅速实现监管职能的有效“迭代”，已迫在眉睫。补充说明一下，跟“迭代法”相对应的是“直接法”，即一次性解决问题。而这种方法并不适用于现在的市场监管部门。因为整合优化市场监管职能，提高监管能力和服务水平，维护市场经济高效运行是相当复杂和繁琐的系统工程，不可能一蹴而就，而是需要在反反复复的实践中用最科学的方法、以最快的速度达到目标。这就是——“迭代”。
笔者认为，用“迭代”思维来应对目前市场监管部门面临的巨大挑战，可以化繁为简，收到事半功倍的效果。重点包括四个方面：
一、确定变量
在可以用“迭代”算法解决的问题中，至少存在一个直接或间接由旧值递推出新值的变量，这个变量就是“迭代变量”。从市场监管部门的角度来看，变量体现的是监管成效的变化，更多地体现在外部。当前，必须紧紧抓住以下两个变量：
（一）营商环境
在2018年国务院政府工作报告中，要求深化“放管服”改革，为企业发放了一堆“大礼包”，优化营商环境被提升到“解放生产力、提高竞争力”“破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利”的高度，其中涉及市场监管领域的内容非常多，也非常具体。
从广义上讲，良好的营商环境，由稳定清明的政治环境、活跃有序的经济环境、公平正义的社会环境以及健全完善的法治环境等内容构成。具体到市场监管领域，良好的营商环境应当包括宽松便捷的准入环境、公平有序的竞争环境和科学高效的退出环境。
营商环境就是生产力、就是竞争力。测算显示，良好的营商环境会使投资率增长0.3%、GDP增长率增加0.36个百分点。营商环境的好坏，在很大程度上成为检验政府提供公共服务能力和“放管服”改革成效的重要指标。因此，作为市场监管的主力军，我们必须把优化营商环境确定为自身迭代过程中的主要“变量”。
为更好地理解和把握这个“变量”，我们可以把良好的营商环境解读为一种吸引力。这种吸引力分两个层面：初级层面是传统型的，如劳动力成本低廉，政府给予补贴、税收优惠等；高级层面是优惠力度并不明显，但法治化程度更高，具有更放心的投资环境。现在，我国正从初级层面向高级层面转变，企业对于公平竞争的市场秩序的关注度，已经高于对优惠政策的期盼。高级层面释放出的吸引力会更强、更稳定、更持久。国家市场监管总局局长张茅指出，市场监管总局的重要任务就是要把过去很多地方制造一些优惠政策的洼地转变为创造良好营商环境的“高地”，通过加强事中事后监管，加强执法来消除不公平的竞争。
（二）消费环境
据统计，消费是拉动经济的一个主要动力，对其拉动作用达到60%以上。而消费环境是影响大众消费行为的重要因素，良好的消费环境可以增强消费信心、扩大消费需求、拉动经济增长，同时满足人民群众的需要，提高生活水平。这既是经济问题，也是民生问题。
随着经济的快速发展，我国居民消费需求越来越多元化，已由传统的温饱型逐渐向品质型、个性化升级，对商品质量安全、售后服务等要求迅速提高。互联网与传统产业的深度融合也创造出很多新的消费热点，从网约车、共享单车到在线外卖，消费者不断建立起了新的消费习惯和生活方式。据统计，2017年“双十一”全网总销售额达2539.7亿元，产生包裹13.8亿个。总体消费环境向好可见一斑。
但不容忽视的是，在消费品质和消费规模不断升级的同时，虚假广告、价格欺诈甚至假冒伪劣行为也在不断翻新花样。由于居民消费多为个体行为，对商品信息不甚了解，个人维权能力不容乐观，在消费过程中处于相对弱势。因而能否为消费者解除后顾之忧，让他们敢于消费、放心消费、愉悦消费，直接决定了消费环境能否持续趋于良好。只有打造出安全放心的消费大环境，才能提高消费者的满意度和安全感，从而扩大居民消费。这就需要市场监管部门充分发挥职能作用，通过监管执法手段的快速“迭代”“见招拆招”，切实保护消费者的合法权益，让消费者买得放心、用得称心、吃得安心，同时激发企业能动性，促使他们提供更加优质的消费服务，确保消费环境这个“变量”的不断优化。
二、建立关系式
所谓“迭代关系式”，指如何从变量的前一个值推出其下一个值的公式（或关系），是解决“迭代”问题的关键。为推动前述两个变量的良性发展，市场监管部门必须立足本职，从多个角度精准发力。
（一）深入推进商事制度改革，进一步优化营商环境
1、放宽市场准入，打造宽松便捷的准入环境
继续大幅压缩企业开办时间。经过这些年的努力，现在我们开办一家企业的时间已经压缩了很多，但是全国平均还有22天。而在一些发达国家，只需要不到一天的时间，我们的差距依然很大。为此，要进一步简化登记流程，提高开办企业的便利度，在注册登记环节存在的主要“卡点”，如商事主体名称改革、住所（经营场所）登记改革等方面大胆突破。针对产业融合趋势下出现的跨界经营现象要勇于创新，通过放宽经营范围限制、探索实行“法定登记+自主申报”模式等，为企业“松绑”，助力新产业发展。同时，在全国推广“证照分离”改革，着力解决“准入不准营”问题，并加快实施企业注册登记全程电子化，努力实现企业办事“最多跑一次”。
2、完善市场退出机制，打造科学高效的退出环境
商事登记制度改革以来，市场主体数量出现井喷式增长，而退出机制建设明显滞后，导致不主动办理注销登记的，“僵尸主体”日益增多。近年来的实践中，简易注销程序可以帮助无法继续经营的企业快速退出，从根本上解决了小微创业者“进门容易出门难”的问题，是完善市场主体退出机制的重要改革措施之一。但同时也引发了利用简易注销程序恶意注销以逃避行政处罚等隐患，甚至个别企业利用政策漏洞骗取政府补助后再快速注销，损害了债权人和国家的利益，扰乱了市场秩序。并且税务等其他相关部门的程序并未简化，改革成效由此大打折扣。针对这些问题，应当进一步对现行简易注销程序进行科学设计，在立法层面予以规范,并按照“一处失信、处处受限”的原则，建立较目前更为严格的“黑名单”制度，向全社会公示恶意注销者，联合多个部门对其实施全方位的限制和惩戒。还要尽快协调简化税务等部门的注销流程，打通市场主体退出机制改革的“最后一公里”。
3、强化事中事后监管，打造公平有序的竞争环境
一是与信用体系建设有机结合。积极探索建立以信用监管为核心的新型监管制度，及时将日常监管、“双随机”抽查及行政处罚的结果及时归集到企业监管信息，加强事中事后监管结果的运用，突出信息公示、信息共享、信用约束功能。二是与大数据应用有机结合。充分运用大数据资源和技术，探索“互联网+监管”模式，提升市场监管的智慧化、精准化水平。通过对工商数据的深入挖掘，为“放管服”提供支撑。同时，加强大数据在网络市场监管中的运用，推动建立全方位、立体化的互联网监管格局。三是与竞争政策有机结合。积极建立竞争政策实施机制，促进产业政策与竞争政策协同。配合有关部门落实好公平竞争审查制度，防止出台排除、限制竞争的政策措施，约束政府部门限制公平竞争行为。加大反垄断和反不正当竞争执法力度，严厉制止行政垄断和地区封锁，防止市场垄断，确保市场公平竞争。
（二）加大消费维权力度，进一步改善消费环境
1、完善消费维权工作体系，让消费者买得放心
整合12315、12331和12365投诉举报平台，进一步扩大基层“五进”和“一会两站”覆盖面，畅通消费者诉求渠道，及时受理和依法处理消费者诉求，努力向消费者提供高效便捷的维权服务。同时，广泛开展放心消费创建活动，并全面推行消费环节经营者首问制度和赔偿先付制度，督促经营者加强自律，切实履行主体责任，促进社会协同治理机制的形成。还要尽快建立完善消费维权部门联席会议制度，探索推进消费维权领域的人民调解、行业调解、法律援助等工作，发挥维权合力。
2、提升消费维权执法水平，让消费者用得称心
强化重点商品和服务领域特别是网络商品交易市场的规范监管，重视保障消费品质，全面提升产品、工程和服务质量，提升消费品和特种设备安全保障水平。加强商品质量线上线下一体化抽检，并强化抽检结果后续处理。针对假冒伪劣等消费领域的突出问题和社会各界反映的热点问题，及时组织专项治理，开展跨领域、跨区域联合执法，促进消费纠纷的源头治理。
3、加大食品药品领域监管力度，让消费者吃得安心
严防严控食品药品安全风险，着力解决非法添加、制假售假以及校园食品安全等问题，不断提高食品全产业链供给质量和药品质量安全水平，满足消费者最基本的生活和健康需求，从而提升消费者的获得感、幸福感、安全感。
（三）切实抓好综合执法改革，推动完善市场监管体系
要形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系,推进综合执法是必由之路。因此，合并整合后的新的市场监管机构，要以“洗髓易经”的态度来对待综合执法改革。特别是基层市场监管机构，必须防止出现“明合暗不合”或仅仅对原有人员和职能进行简单叠加的现象，而是要完全打破原来的部门格局，重新进行职能、机构的设置与分配，重塑一个新的市场监督管理局。以三局合一的改革为例，要达到队伍建设实现“1+1+1=1”、监管效能实现“1+1+1＞3”的目标。
具体说，应重点做好三方面的整合：一是整合监管理念。新的市场监管机构是一个整体，要围绕经济社会发展“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，树立具有内在和谐统一性的现代市场监管理念，以此来统领新时期市场监管各项工作，真正实现“合心、合力、合拍”。二是整合监管职能。要从根本上解决过去多头管理的问题，努力实现由“物理组合”转为“化学反应”、由单一技能转为“多面手”、由“分散”转为“统一”。针对市场主体和市场运行的性质，进一步研究整体监管职能在横向和纵向合理配置和使用的方式，增强监管的协同性、联动性，提升监管效能。三是整合监管规则。加快相关法律、法规的清理和修订步伐，促进监管职能深度融合，打造大市场、大监管、大服务的新格局，
三、调整修改
就互联网产品来说，无论是软件还是硬件，都要针对用户在各互联网平台的反馈，及时调整修改，以使其产品更符合用户体验。对市场监管部门而言，只有及时采取有效措施积极应对改革过程中出现的各种问题，才能顺利完成“迭代”任务。
（一）优化人员配置，解决基层执法力量薄弱问题
基层市场监管分局站在市场监管的最前沿，直接面向监管服务对象，是各项改革措施的直接执行者，它的履职情况直接关系到改革的成效。但目前各地普遍存在着基层市场监管分局执法力量极度薄弱问题，个别分局在岗执法人员甚至只有两到三名，履行监管职责根本无从谈起，这就大大制约了改革的进程。因此，人员配置重心下移，是各地亟待落地的重要举措。要勇于破除固化思维和人情障碍，为机关“瘦身”，为基层“强身”，大刀阔斧地对机关职能、部门、人员进行精简。精简人员全部充实到执法一线，力争使基层人员占比达到80%以上，实现基层“监管网络全辐射、重点区域全覆盖”。同时，可以将量大、面广、专业技术要求不高的机关职能下放到基层，形成“大基层”工作格局。
（二）创新培训机制，解决队伍素质难以适应监管需要问题
机构合并后，原来各单位的“高手”成了新单位的“生手”，业务能力远远达不到综合执法的需求。以过去的工商执法人员为例，新增的食品、药品、医疗器械、特种设备、计量、标准化、产品质量监督等职责，具体要求各有不同。如果没有经过较为系统的学习，很难在执法实践中实现职能的有机融合。而传统的培训方式由于参加人数受限，并且理论难以与实践相结合，所以效果并不明显。为打造与改革要求相适应的专业化执法队伍，必须构建综专结合、形式多样的培训体系：一是重点培养业务骨干，根据业务专长建立人才库和师资库，带动整体业务能力提升；二是以干促学，定期安排基层人员到上级业务机关挂职工作，在工作中掌握最新的法律、法规和执法技巧，反之，机关工作人员也要定期到分局进行“实战演练”，推动业务理论升级；三是通过开展业务竞赛、模拟执法办案等形式，调动学习积极性，提高学习效率。
（三）注重协同共治，解决监管工作量超负荷问题
改变传统的单兵作战、事无巨细的“一揽子”市场监管模式，逐步构建主体自律、行业自治、社会监督、部门监管的“四位一体”格局。例如：积极引入食品检验检测认证第三方机构参与监管，对辖区内食品生产、流通和餐饮环节实施监督抽检和相关后续处理工作。
四、过程控制
在什么时候结束“迭代过程”？这是编写“迭代程序”必须考虑的问题。“迭代过程”的控制通常可分为两种情况：一种是所需的“迭代次数”是个确定的值，可以计算出来；另一种是所需的“迭代次数”无法确定。显然我们属于后者。那么用来结束“迭代过程”的条件是什么呢？
《“十三五”市场监管规划》给出了答案——形成有利于创业创新、诚信守法、公平竞争的市场环境与形成便利化、国际化、法治化的营商环境是我们的主要目标任务。当前，我国经济正由高速增长转向高质量发展阶段，改革开放也到了新的历史关头。该目标任务的实现对于激发市场活力和创造力，增强经济发展的稳定性、协调性、可持续性都会起到至关重要的作用。
然而，任重而道远。“精感石没羽，岂云惮险艰”。让我们在“迭代”中乘风而上，奋斗不止。□河北省邯郸市峰峰矿区市场监管局 武君苗
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