基层审计机关服务政府投资重大项目建设之我见

近年来，国家和地方各级政府都在不断加大城市、交通建设和改善民生、生态建设的力度，尤其加大对中西部地区建设扶持的力度，工程建设项目多、规模大，特别是今年1月底中央正式提出了加强供给侧改革，启动内需，打造经济发展新动力，寻求新路径。面对国家经济社会持续稳定发展的新要求，作为基层审计机关如何提高政府投资工程审计组织程度，服务好政府投资重大项目建设，确保国家和地方各级政府投入重大项目建设资金健康运行呢？

一、找准定位，职责所在，提升政府投资重大项目建设审计的认识

1.政府投资重大项目建设是党和国家重大政策贯彻落地生根的主要体现。2014年下半年以来，党中央国务院围绕“稳增长，促改革，调结构，惠民生”出台一系列重大政策措施，而贯彻落实这一系列重大政策措施就是组织落实一大批重大项目到地方基层。因此，重大项目建设就成了贯彻党和国家重大政策落实的关键所在，而这些重大项目建设是否落实到基层，并且收到应有的实效呢？这就需要审计部门实施重大项目建设跟踪审计和工程决（结）算审计。

2.政府投资重大项目建设是政府公共资金、民生资金使用的重中之重。所谓政府投资，就是指政府充分利用自身的资源实现公共财政建设目标的工具和手段，具体地讲，这是政府部门用来实现全社会国家资产投资建设的工具；是政府部门对公共资源进行优化配置的手段；是政府为实现公共财政目标必经的桥梁；是政府对宏观经济投资需求进行必要干预的对策措施。在政府部门预算中政府投资重大项目资金与政府财政支出的比例一般在10%-50%之间。因此，重大政府投入项目建设的作用就显得更为重要，也就自然成为我们国家审计工作的重点对象。

3.政府投资重大项目建设是审计机关加强经济社会监督的重要内容。它是继财政同级审之后又一个成为审计部门重点审计的永恒主题，同时也是一个必审的课题。目前，审计部门审计监督任务主要是指重大政策措施落实情况跟踪审计、财政审计、民生审计、经济责任审计、政府投资项目审计、资源环境审计以及国有企业审计等。从审计监督工作可以看出：一是明确规定实施政府投资项目专项审计；二是实施重大政策措施落实跟踪审计和民生审计，绝大部分都是以政府投资项目建设为载体的，实际上也是需要实施政府投资项目审计；三是实施财政审计、经济责任审计、资源环境审计都可以不同程度涉及政府投资项目审计。综上所述，政府投资重大项目建设审计不容忽视，不容小觑。

二、完善机构，建章立制，健全政府投资重大项目建设审计的机制

1.实施政府投资重大项目建设审计，必须建立健全审计专职机构。固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对固定资产投资项目财务收支真实、合理、效益的监督行为。它是国家和地方政府对固定资产投资活动实行监控的一种主要手段，是我国审计监督体系的一个重要组成部分。目前可以说地方各级审计机关均设置固定资产投资审计科和固定资产投资审核中心，用来专门实施政府投资项目审计，揭示工程建设中一些问题，同时，也核减工程建设资金，为财政节约资金若干。但通过多年运行，发现还存在不足：一是审计人员编制不足，由于审计项目多，业务重，还不能分类来组织实施审计监督；二是审计机构行政编制设置有待提升，审计人员的地位有待随之提高，尤其在审计人财物实行省统一管理改革后，更应该统一设置建立固定资产投资审计分局，进一步加强审计主体的建设。

2.实施政府投资重大项目建设审计，必须建立健全审计规章制度。政府固定资产投资审计制度，是我国政府行政监督机制的重要组成部分，是国家审计机关对政府投资建设项目在投资规模、投资管理、资金使用控制方面的专业化监督，也是对政府部门履行公共权力，行使政府职能的监督。目前，国家先后出台了《固定资产投资审计岗位责任制度》《政府重点工程审计操作流程》《政府工程施工决（结）算审计操作流程》《工程审计效能建设制度》《工程审计业务会议制度》《工程结算审计（评审）征求意见函》等。

3.实施政府投资重大项目建设审计，必须建立健全审计联动机制。政府投资重大项目建设审计涉及到建设单位、施工单位、监理单位。建立由审计牵头、纪委监察、发改委、财政、公共资源管理中心、住建、交通等部门参加的项目建设审计监督联席会议制度，相互通报项目建设情况，协调项目监督管理过程中的重点和难点问题。

三、密切关注，适时跟进，力推政府投资重大项目建设的跟踪审计

1.高度关注政府投资重大项目建设的跟踪审计。政府投资重大项目建设，尤其是重大工程项目建设都需要安排跟踪审计，这是由项目建设的重要性和隐蔽性所决定的。跟踪审计是指把项目建设全过程划分若干阶段或确定若干重点建设内容（事项），审计人员随着项目建设进程，及时对各阶段的审计事项或确定的重点建设内容进行审计，并及时作出审计意见和建议，供被审单位纠正问题，改进不足，促使建设实施的规范、有序、有效运行，取得最佳效益。2014年以来，国家和地方各级政府把重大政策措施贯彻落实情况作为跟踪审计的主要内容，已取得阶段性的审计效果。因此，对国家和地方政府投资重大项目建设实行跟踪审计将是今后一定时期内的主要审计任务，跟踪审计只能加强，不能削弱。

2.适时跟进政府重大项目建设的跟踪审计监督。首先，要及时了解和掌握国家和地方政府出台了哪些新的重大政策措施，是否适宜跟踪审计，从而确定跟踪审计项目计划。其次，要及时发出跟踪审计通知书，按程序进行跟踪审计。再次，要根据政府投资重大项目建设的具体情况，制定跟踪审计工作方案和具体的实施方案。最后，要按计划组织实施跟踪审计，既要掌握重大项目资金的拨付走向，又要掌握重大项目建设的推进情况，揭示重大项目建设过程中的存在问题和改进建议。

3.密切注重政府投资重大项目建设的即审即改。跟踪审计的目的在于及早发现、及时纠正，避免“生米做成熟饭”，带来的经济损失和安全隐患。既要防止资金上拨付缓慢、挪用、占用等违纪违规问题的发生，又要防范重大项目建设上弄虚作假、偷工减料、偷梁换柱等质量问题的出现。

四、充分调研、听取意见，拟定政府投资重大项目建设审计的年度计划

1.全面调查了解政府投资重大项目建设情况。要制定好政府投资重大项目建设审计的项目计划，就必须在制定项目计划前（一般在上年第四季度）就要组织各建设部门和单位专门申报政府投资重大项目建设审计计划，一般要统一设置表格，统一报送时间和地点，可以由审计部门发出正式的书面函通知实施政府投资重大项目建设的单位报送，而这种报送应该成为一种审计监督的制度。

2.虚心听取相关部门的工作意见。一是要听财政部门、项目建设部门、招投标部门的意见；二是要听常规监督部门的意见，如要听听纪委、检察院等执法部门有没有人民来信反映以及执法过程发现重大项目建设存在的违法违纪问题；又如听听组织部门、信访部门有无反映部门负责人经济责任问题以及重大项目建设问题。通过听取意见，可以确定审计对象、审计重点以及审计过程中重点关注的审计细节。

3.建立政府投资重大项目建设的全年流动审计计划。在年初下达政府投资重大项目审计计划时，审计项目计划的项目是一定的，但是实际平常执行时项目计划是应该变化的，这是工程审计项目计划区别于其他项目审计计划不同的地方。一是由于年初确定政府投资重大项目审计时，项目建设单位未申报审计，本身就不在审计项目计划中；二是重大项目审计虽列有审计计划，但由于审计资料收集不全，审计机关不能接受审计，审计计划就要流产；三是政府正常还有一些工程审计交办。基于这些情况，审计部门应建立健全政府重大项目建设的全年流动的审计计划，该增加的就增，该减少的就减，这样就能随时掌握重大工程项目审计的总体情况。

五、全面审计，突出重点，加大政府投资重大项目建设审计的力度

1.加大政府投资重大项目建设工程的结算和决算审计。这是政府投资项目建设审计必须涉及到的两个常用概念。实施结算审计是审计确认一项工程造价，是施工单位向建设单位索取工程报酬的依据。实施决算审计是审计确认一项工程从立项到竣工验收，交付使用全过程中实际支付的全部建设费用，反映了工程建设项目的最终造价，也是正确核定新增固定资产价值，办理固定资产交付使用方法的依据。工程结算是工程决算的重要组成部分，工程结算是工程决算的基础。因此，审计部门无论是实施结算审计还是决算审计，无疑都直接涉及政府财政资金使用效果。两种审计最关键是工程结算审计，因为工程造价是政府投资项目建设的主体。实施工程结算审计最主要要把握四个环节：一是工程量的计算和工程定额的套用；二是建设单位的审核；三是审计初审及复审；四是审计核减率。对工程量和定额的审核都是为了防止工程高估冒算。实践证明对工程审计进行审计复核是十分必要的，这是对审计人员的技术水平和责任心进行审核，建议采取一次复核或多次复核都是有效的工程结算审计管理办法。对于工程审计核减率超过正常核减率，审计人员就应该思考该工程项目可能存在高估冒算问题以及其他违纪违规行为。

2.加大政府投资重大项目建设工程的中介审计管理。十多年来，随着经济社会持续发展，政府投资项目建设规模日益扩大，为管好用好这些重大资金，控制建设损失浪费等问题的发生，如果单依靠审计机关自己的审计力量是不可能来完成这一“必审”任务的，因此，各级审计机关几乎都聘用了社会中介审计机构参与政府投资重大项目工程建设资金审计。那么，如何加强社会中介审计机构和审计人员的组织和管理，这是每个审计机关必须要解决的问题。一是要严把外聘审计机构“准入关”。利用公共平台，通过公开招标的形式，确定一定符合相关审计条件的外聘中介审计机构。一定要把没有资质、社会信誉不好、专业技术水平不高的中介审计机构拒之门外；二是要严把审计项目“分配关”。所有审计资料必须由审计机关统一收取统一分配。为了杜绝人为分配行为，应由工程项目审计管理科室将审计资料报送齐全的审计项目进行“打包”，在审计机关的纪检监察部门的监督下，对审计项目采取电子随机分配的办法，分配到各相关外聘中介审计机构；三是要严把审计项目“组织关”。每个审计项目落实到每家外聘审计机构，同时也要落实审计机关工程专业技术审计人员。该审计人员的责任是负责组织协调开展项目审计，具体负责被审计单位和外聘审计机构审计人员的中间沟通协调联系、审计项目资料补充、审计项目推进、审计项目质量督查以及审计程序和审计纪律的执行；四是严把审计项目“质量关”。为确保政府投资建设项目审计的质量，审计机关应与委托审计的中介机构签订《工程建设审计委托合同》，根据审计程序、审计质量要求实施审计，工程造价审核结束后，应向审计机关出具工程结算审核报告，并对其真实性、完整性、合法性负责；五是要严把审计项目“纪律关”。施工单位为了追求工程利润最大化，在建设项目工程审计中，会千方百计拉拢审计人员，而中介机构审计人员又不同于国家审计人员的觉悟，因此，加强中介机构审计人员的廉政建设是十分必要的。首先，要加强廉政教育；其次，要中介机构和审计人员书面承诺，签订廉洁协议；再次，要出台中介机构廉洁制度，加强廉洁考核，实行一票否决制度。六是要严把审计项目经费“结算关”。结算工程审计费用必须与审计核减率挂钩，按照合同设定核减额的一定比率进行结算，同时与审计质量，与审计廉洁考核挂钩。中介机构审计经费应由同级财政部门在年初预算时，按一定的比率进行预算安排，确保政府投资重大项目工程审计经费兑现到位。

3.加大政府投资重大项目建设工程的诸多审计实施。除了实现政府投资重大项目专项结算审计和决算审计外，审计机构还应该结合平时正常安排的同级审计、领导干部经济责任审计、财政专项资金审计，对被审单位所有重大工程项目实施重点审核，主要关注工程建设项目是否经过政府招投标、工程建设资金的拨付是否全额到位、工程项目建设是否真实、工程项目经费是否按审计报告结算等方面的情况。只有这样才能解决审计监督的“盲区”和“死角”，真正实现政府投资重大项目建设审计全覆盖。

六、借助平台，提出建议，放大政府投资重大项目建设审计成果的效应

1.借助自身平台，公示政府投资重大项目建设的审计结果，审计部门实施的政府投资重大项目建设审计结果，无论是跟踪审计，还是工程结算审计，还是工程决算审计，都可以依法依规公示。根据审计公示的相关要求，审前做好审计通知公示；审后做好审计报告在一定范围和层面上公示。

2.借助政府人大平台，推动政府投资重大项目建设的审计整改。审计部门可以对政府投资重大项目审计情况进行汇总，向政府向人大专题报告重大项目建设审计情况，分析问题发生的原因，提出统一整改的意见。可以借助政府、人大对被审计单位，通过交办单的形式，提出整改要求，落实整改措施，督促整改到位。

3.借助公示平台，深挖政府投资重大项目建设的审计效果。审计部门审前要关注人民来信以及网贴反映的情况和问题，不管是否真实都必须要进行核实和反馈，切不可放走一个疑点。审计结果公示后，要关注公示反映，虽然审计结束，如老百姓有什么反映，还是可以利用审计回访时加以核实和整改，严重问题还可以移送纪委及司法部门给予检查核实处理。

七、不断创新，注重投入，提升政府投入重大项目建设信息化审计的水平

1.加大硬件投入。现代审计已进入审计信息化年代，实现政府投资重大项目建设审计同样也要不断创新。首先，急需要构建政府投资重大项目审计信息数据库平台。主要包括项目联网资料库、造价联网审计数据库、相关方数据库、法律法规数据库、审计方法数据库、年度审计档案数据库。其次，加强工程审计项目立项、实施等日常管理，保证审计年度计划和平时追加计划的有效确定和管理。

2.加大软件投入。开发和配置工程分类审计管理软件，审计人员可以直接利用审计方法数据库中的审计方法实施工程项目审计，减少重复劳动，又缩短了审计时间，有效提高审计工作效率。

3.加大工程审计人员业务培训的力度。工程审计人员以政府投资工程审计信息数据为工作平台，做到审计数据的共享，实现工程审计工作从静态到动态的转变。因此，审计人员的业务工作能力也要随之提升。加大对工程审计人员业务的专题培训，凡是构建新的操作平台，研发新的工程审计软件，都必须进行认真培训，熟练地使用操作软件。（孙真宝 李进）