创新审计新模式 信息化助推审计全覆盖

创新审计新模式 信息化助推审计全覆盖

——南京市审计局应用数字化审计平台部门预算执行审计转型实例

　　一、主要内容

　　（一）改革背景

　　2014年《国务院关于加强审计工作的意见》提出了审计监督全覆盖的要求，进一步明确了了新常态下审计工作的目标，审计重点将逐步从单纯的查错纠弊转向稳增长、促改革、调结构宏观政策落实情况等事关国家治理的综合性监督。同年，国务院颁布《深化预算管理制度改革的决定》提出了实施全面规范、公开透明的预算制度，要求充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用。近几年随着中央“八项规定”的问效、“三公经费”执行情况公开，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，建设节约高效政府，也成为南京市委和市政府工作目标任务之一。

　　信息技术迅猛发展，政府各个部门无论是财务核算、事务管理，还是业务管理，都逐渐建立了信息化的管理系统，运用了各种大型数据库，审计机关面临着庞大的数据群，给审计工作带来空前的机遇和挑战。一方面不开展大数据分析，审计工作将寸步难行；另一方面大数据既包括最全面、最基层的微观数据，又可以形成反映整体的宏观数据。大数据环境下审计信息化进程加快和全口径财政预算监督的要求，使得南京市部门预算执行审计模式亟待改革和创新。

　　（二）具体做法

　　近三年，结合南京市财政体制改革和政府信息公开的要求，从严控制“三公”经费、降低行政运行成本，进一步加强南京市政府预算管理。南京市审计局以数字化审计应用平台作为审计信息化建设的重要载体，有计划、有重点的对南京市政府组成部门预算执行情况进行全面审计, 为南京市部门预决算及“三公经费”公开保驾护航，积极为市委、市政府做好审计监督服务。具体做法如下：

　　一是信息化审计与模式创新相结合，通过“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的方式，对平台数据进行总体分析，固化部门预算执行审计分析模型，充分利用数据分析工具等对相关数据进行分析，查找审计线索，明确审计重点。探索建立经常性审计监督机制，推动审计方式转变为事前审计与事中审计相结合、静态审计与动态审计相结合、现场审计与远程审计相结合。

　　二是信息化审计与数据应用相结合，通过“全面考虑、分业实施、共享融合”的方式，将财政数据、部门财务数据、部门业务数据按属性进行搜集、转换和存储；以重点审计事项对部门进行分类，分阶段实施审计；打破市区两级数据封闭的状态，实现数据共享和融合。

　　三是信息化审计与成果提升相结合，通过“研究专题、深度提炼、实效突出”的方式实现审计成果二次飞跃，数据分析主要重点关注政策与制度在实际执行情况中遇到的新情况和新问题，哪些方面需要及时加以解决和改进，进而推动南京市公共财政框架的建立和财政体制改革，使预算执行审计更好为我市经济社会服务。

　　四是信息化审计与数据团队建设相结合，通过“业务与数据结合、集中与分散结合、科研与实践结合”的方式，建立一支既懂数据分析又懂审计业务的复合型人才队伍，提升审计团队的整体作战能力，推进理论与实践的双向互动。

　　二、取得成效

　　1．项目直接成效

　　（1）实现了南京市政府组成部门预算执行审计全覆盖；

　　（2）实现了南京市财政与政府组成部门数据纵向和横向的关联；

　　（3）逐步建立起电子数据研究、数据报送的长效机制；

　　（4）创建数据集市，固化审计分析模型五大类392个；

　　（5）实现预期审计目标，获得市政府相关部门认可和市领导批示；

　　（6）促进市财政建立配套预算管理制度及完善被审单位预算执行制度。

　　2．审计成果运用及转化成效

　　部门预算执行专项审计调查报告，从为宏观管理服务的角度出发，对不同部门同类审计问题进行综合分析，揭示问题产生的原因、造成的危害、发展的趋势，提出既符合国家宏观政策又符合本地实际情况，具有操作性、可行性的审计建议，促进政府部门依法行政，使审计成果作用得到最大的发挥。主要体现在以下几个方面：

　　一是审计结果及时上报，提交高质量审计报告。连续几年提交的专项审计调查报告引起市政府相关部门的高度重视，得到了市领导的批示，通过领导的影响力督促被审单位和主管部门抓好整改落实工作，规范管理，完善制度，进一步提高财政资金的使用水平。

　　二是督促相关主管部门整改，修改制定和完善有关法规，更好地利用审计成果。市财政部门高度重视审计建议，从制度建设层面逐条落实审计整改，在预算编审文件中首次明确项目支出要细化“三公”经费的编制，并及时制定关于差旅费、机关培训费、因公临时出国经费、政府购买服务等一系列制度。部分被审单位也依据审计建议分别制订完善政府采购及政府购买服务内部流程监督，有效节约财政资金。

　　三是加大对审计成果的宣传力度，拓宽渠道，扩大审计结果信息的受众面。南京市审计局连续三年在全国同类城市中率先实现了市本级政府组成部门预算执行情况审计全覆盖，平台运用取得了很好的效果。共撰写理论研究及实务操作文章6篇，审计信息20多篇。工作成效和经验分别被中国审计报、中国审计杂志、审计署网站、江苏省审计厅网站、南京日报等刊登报导和转载。完成审计研究课题《数字化平台下的部门预算执行审计研究》、《大数据环境下部门预算审计技术方法》等。

　　三、重要经验

　　1．聚焦财政和预算改革重点，从国家治理角度提升审计思路

　　随着国家审计介入国家治理的范围不断扩大和深入，审计不仅要关注财政财务收支的真实与合规性，更多地需要从战略全局的角度去观察和思考问题。近几年南京市财政体制改革不断推进，南京市审计局围绕市委、市政府重大决策部署，对财政资金从分配、使用、结转进行跟踪监督，实现了资金分配全流程分析和对预算单位重点审计事项的全覆盖审计。经过分析挖掘后释放数据的潜在价值，一方面扩大了审计广度和宽度，另一方面在解剖一个个“麻雀”中增强“共性”意识，注意寻找带有规律性、普遍性、倾向性、政策性的东西，为领导宏观管理与决策提供科学依据，实现了部门预算执行审计由个别到一般、由微观到宏观的提升。

　　2．搭建数字化审计平台，用信息化手段为审计全覆盖提供技术支持

　　2013年南京市审计局启动数字化审计平台建设，采用国际先进技术和性能卓越的服务器设备，以满足海量审计数据分析、处理需要。在技术上采用国际通用的J2EE标准，B/S架构，服务器采用UNIX/LINUX操作系统，后台数据库系统采用ORACLE 10G或以上版本。平台建设所涉及的所有服务器、操作系统、数据库管理系统等软硬件设备由市政务数据中心根据已有资源进行选配，其中关键数据库服务器采用先进的大型机设备，以满足海量审计数据分析、处理的高性能要求。

　　数字化审计平台集审计数据中心、数据交换中心、多行业审计分析平台、联网审计系统、决策支持系统、指标评价系统等功能于一体，采取市、区“一拖N”模式。系统建设采用审计署统一数据规划标准，具备省、市、区数据交换能力，将涉及公共资金、国有资产、国有资源的主要行业包括财政、社保、公积金、地税等部门的数据纳入审计数据中心，建立涵盖各行业数据采集整理加工、审计方法模型库、行业联网审计预警等内容的行业审计子系统。从2014年开始将市本级预算单位财务核算数据、财务报表、决算报表，以及编办人员编制数据、外办出国数据、机关事务管理局车辆数据等纳入数据中心平台，努力探索部门预算执行审计全覆盖审计技术方法。

　　3．推进数据资源开放共享，有机结合各类审计发挥整体优势

　　大数字化环境下预算执行情况审计的全覆盖，使南京市审计系统在审计组织方式和审计作业模式上也实现了从传统计算机辅助审计向现代信息化审计的转型，完成了四大转变：

　　一是审计从点到面的转变。由原来对一家一户的审计转向了对一类整体组织机构的审计；二是从单兵作战向集团化作战转变。即由原来单个处室作业发展成多处室、多种人员的协同作业；三是从单一财务审计转变为对财务数据、业务数据、外部相关数据的关联性审计，通过数据间关联关系相互印证，获得发现问题的疑点，使得审计的效率和效果得到了极大的提升；四是数字化应用思路创新转变，扩大到审计系统上下联动。一方面数字化审计平台采取市、区“一拖N”模式，实现市、区审计数据资源规范存储、利用和共享，满足审计人员开展多行业审计数据关联分析、宏观分析。（杨丽 王国清 刘凤翔）