审计全覆盖下的社保基金绩效审计初探

                如何落实审计监督全覆盖的要求，加强对社会保障政策执行情况和执行效果、管理和使用管理基金的经济性、效率性、效果性等内容进行科学、客观、公正的综合评价，以确定社保基金收入、支出项目是否达到预期目的，为政府和决策者提供有用的反馈信息，是审计部门面临的一个重要课题。开展社保基本审计全覆盖，重点关注基金绩效是规范社保基金运行秩序、提高社保基金使用效率和管理效率的有效制度性保障。

　　 一、实现社保基金绩效审计“全覆盖”的必要性

　　（一）社保基金绩效审计是审计制度不断完善的客观要求。《中华人民共和国审计法》第二十三条明确规定：“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督”。《国务院关于加强审计工作的意见》明确要求，各级审计机关要对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖。胡泽君审计长指出，必须努力实现审计监督全覆盖，不断增强审计的威慑力和实效性，使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死角。通过社保基金审计，对社保基金财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督，目的是将社保基金筹集、使用全过程以及管理的效益性置于审计监督之下，充分发挥社保基金使用的经济效益与社会效益，保障人民群众基本生活的权益，维护社会的稳定。

　　（二）开展社保基金绩效审计是增强公众民主意识的需要。社保基金是事关国家、社会和个人三方的公共问题，近年来受到社会公众的极大关注。随着社会公众民主意识的增强，社会公众希望获知社保基金经办机构使用和管理社保基金的效率和效果等方面的信息。而审计部门可以满足这种需求，通过审计公告向社会公众提供客观、公正的信息。因此，实施社保基金绩效审计，提供客观、公正的信息就成为必然。

　　（三）强化社保基金管理，是提高社保基金使用效率和效果的客观需要。社保资金来源渠道复杂，涉及千家万户，社保基金在筹集、使用及管理中仍存在一些不容忽视的突出问题，社保基金作为人民群众的“保命钱”“养命钱”，关系到社会稳定问题，由于其范围广、数额大、政策强的特点，一旦缺乏监督管理，或者使用效率低、使用效果差，就会不同程度侵害国家和人民群众的利益，影响社会稳定。因此，必须扩大社保基金绩效审计覆盖面，对社保基金收支的真实性、合法性、效益性进行监督，将社保基金筹集、使用及管理效益置于审计监督之下，确保提高社保基金的使用效益。

　　 二、社保基金绩效审计目标

　　审计的目标是指通过审计所要达到的预期结果，就社保基金绩效审计而言，就是工作是否经济，是否有效率，是否遵循现行法规。据此，其一般目标应该包括：

　　（一）对被审计单位是否经济、高效或有效地执行国家政策进行审计。检查社保基金管理部门，其工作是否经济，是否有效率，是否遵循现行法规，是否经济有效地管理和利用其资源，是否遵守了有关经济性和效率性问题的法律规章制度，是绩效审计的首要目标。通过开展绩效审计，从管理上、制度上发现和揭示问题，监督有关政策、法规制度的执行。

　　（二）发现并分析被审计单位在经济性、效率性、效果性方面存在的问题或绩效不佳的领域，提出审计建议，以帮助被审计单位进行整改。社保基金管理部门和经办机构的工作效率不高和不经济的原因何在；有无严格的内部控制制度和科学的内部控制程序；是否考虑了可能以较低的成本达到预期效果的其他可供选择的办法。通过绩效审计，促使社保部门及经办机构的信息和全面经济责任得到改进。

　　（三）提高社保基金的保值增值率。保值增值是解决基金在未来遭遇贬值风险时确保实际支付能力不降低的重要手段。审计机构可以通过对社保基金的管理和保值增值情况的有效监督，促进社保基金经办机构和管理机构建立良好的基金运营结构和信息反馈体系，逐步改善管理方式和提高管理效益，最终实现安全的保值增值目标，提高基金的支撑能力。

　 　三、社保基金绩效审计的评价标准及内容

　　社会保险基金绩效审计主要通过对基金的筹建、管理和使用等环节的经济性、效率性和效果性的审计，客观反映和分析评价社会保险制度在保护民生、促进发展、维护稳定等方面所发挥的保障功能。

　　 经济性:指基金管理成本保持在较低的水平，以最少的投入实现目标。通过分析社会保险机构规模是否适当，人员数量、结构是否能够满足正常业务工作需要。对社会保险机构使用的日常经费和专项经费进行绩效评估，减少管理成本。

　　效率性:指基金管理能够获得最大的效益，实现最优的投入产出比。运用工商、税务的登记信息与社会保险的登记信息进行对比，确认单位是否应保尽保。通过将个人缴费信息与住房公积金、个人所得税的申报情况进行比较，确认单位申报的个人缴费基数是否真实可信。比较基金支出类型与方式，查处违规支出，堵塞漏洞。分析基金平衡运行情况，研究缴费比例和支出范围的合理调节给基金收支平衡带来的影响。

　　效果性:指计划目标完成情况是否实现了预期目标。关注社会保险是否起到基本的保障功能，是否承担过多责任而造成社会保险不堪重负。关注社会保险对群众的整体保障力度，通过对各类人群享受的社会保障的分析，分析社会保险的整体保障能力。关注覆盖面，在制度设计上有无盲区。关注基金使用的公平性，查找社会保险制度在不同的社会保险项目、保障人群和保障层次之间是否存在制度差异。具体内容应包括：

　　（一）社保基金内部控制有效性审计。内部控制通常被看作是保护资产、预防和发现错误以及违法事项的第一道防线。审计人员通过对社保基金经办机构、管理部门的内部控制系统进行符合性和健全性测试，以确定社保基金绩效审计的范围、重点和方法。在评价内部控制制度时应重点关注：社保基金的各项管理制度是否完善，内部控制是否健全有效，内部控制制度是否得到了有效的执行；各经办人员的职责权限是否明确，是否按规定分别单独核算各项社保基金，个人账户管理的基金收支情况是否清楚等内容。

　　（二）社保基金政策执行效果性审计。社保基金审计政策性强，主管部门和经办机构自身履行征缴、使用、管理基金的职责任务重大。审计中应重点关注：各项政策法规是否得到真正的贯彻落实，有无因执行政策不到位而影响基金征收、管理、支付的情况；主管部门和经办机构领导对与社保基金相关的财经法规知识是否存在理解上的偏差，是否存在由于片面理解有关文件而导致执行政策不力甚至出现决策失误等情况。

　　（三）社保基金收入征缴经济性审计。经济性是指社保基金筹集成本与使用成本的节约性，按照成本—效益的原则，审计中应重点关注：社保基金收入征缴的开支成本是否适当，征缴管理基础性工作是否完备；经办机构是否按法定项目和标准及时足额征收，是否按规定将基金存入财政专户，有无提高或降低征收比例、随意减免、搞多头开户、账外存储或者将基金运营所得、收取的滞纳金存入账外、私设“小金库”等问题。

　　（四）社保基金支付使用效率性审计。效率性是成本效益比较，即以较少的投入获得较大的产出，效率性审计应该围绕基金使用来展开：社保基金的使用是否合法合规，是否按规定的用途使用基金，是否依法按时足额支付基金，有无拖欠截留、擅自改变用途、贪污私分等问题；社保基金使用中预算控制是否得当，相关资料与信息是否完整，基金结余的账面数字是否正确；基金支出是否按规定编制计划，调度和用款计划是否按规定程序报批，有无采取虚列支出、转移资金等手法损害、侵蚀基金的问题，有无违反规定将基金用于风险投资或将基金挪作他用的现象。

　　（五）社保基金资源管理效益性审计。社保基金资源管理效益性包括经济效益和社会效益，其社会效益在于保证劳动者在特殊情况下仍能享有基本生活，促进社会安定；经济效益则是尽可能地争取赢利，使筹措积累起来的社保基金大于各项社保基金的支出。审计中应重点关注：社保基金管理部门、经办机构或个人，有无违反规定随意挤占挪用社保基金，用于投资、放贷、经营、搞基本建设等情况；是否按规定管理社保资金，是否严格审核用款计划并按预算足额及时下拨财政补助资金；社保基金经办机构是否按规定发放社会保险费，有无虚列支出和挤占挪用等情况。

　　 随着社保基金审计全覆盖制度落实，社保绩效审计将成为规范社保基金运行秩序、提高社保基金使用效率和管理效率的有效制度性保障。（缪  燕）