基层视角下政策措施落实情况审计的思考

国家审计是国家治理的重要组成部分，它服务于国家治理，要实现审计监督的全覆盖，就要加大对政策措施落实情况的审计力度。近年来，审计署多次组织了政策措施 落实情况的审计，在监督政策措施落实情况、保障政令畅通等方面发挥了积极作用，也取得了一些好的经验做法。但与传统意义上的审计相比，政策措施落实情况审 计起步较晚，特别是在基层审计机关，审计理论和实践等方面还有许多值得研究的地方。本文将从政策措施落实情况审计的涵义、与传统审计的区别出发，分析目前 基层在政策措施落实情况审计中存在的问题，并提出建议。

一、政策措施落实情况审计的涵义

政策措施落实情况审计是指审计机关在国家重大政策开始执行或者执行过程中的某个时点提前介入，以政策措施落实情况为审计对象实施动态审计监督，其主要目的是 及早揭示和反映，地方在落实国家政策措施中存在的困难和问题，督促整改，推进政策落实，提升执行效果。究其本质，它属于政策绩效审计的范畴。《审计署“十 二五”审计工作发展规划》、《国务院关于加强审计工作的意见》都指出了政策措施落实情况审计是审计部门的一项中心工作。

二、政策措施落实情况审计与传统审计的区别

政策措施落实情况审计是审计方式的创新，更是审计内容、审计职责上的突破，与传统审计有着显著区别：

（一）审计内容政策性

传统意义上的审计是以财政、财务收支情况为主要审计内容，而政策措施落实情况审计是以国家宏观政策、重大决策等落实情况为审计内容，它不再仅仅局限于财务数字，而放眼于政策措施落实，本质是政策绩效审计。

（二）审计范围广泛性

传统审计在审计内容上涉及一项或者多项，涉及的审计部门也是与之相关联的几个部门。而政策措施落实情况审计涉及的内容多达22项，涉及的审计部门直接是政策措施的落实者，是政府、政府部门，或是企业、个人，审计对象多，具有广泛性。

（三）审计时间持续性

传统审计开始于审计通知、结束于审计整改，在时间上是相对固定的，基本不会实施进行时、跟踪审计。而政策措施落实情况审计是一种“进行时”审计、一种“跟踪”审计，时间上是连续的，方式上是跟踪，这也决定了政策措施落实审计的多样性和灵活性。

（四）审计效果时效性

传统意义上的审计大多是一种事后审计，只能起到事后监督，具有一定的滞后性；而政策措施落实情况审计是一种事前、事中、事后的全方位监督，具有预见性、控制性、监督性，能实现在过程中发现问题、纠正问题、解决问题。

三、基层审计机关在政策措施落实情况审计中存在的问题

基层审计机关是国家审计机关的重要组成部分，同时基层审计机关所在的基层政府及所属单位和部门是国家政策措施落实的主体，是打通“最后一公里”中央决策的执 行者。开展政策措施落实情况审计离不开基层审计机关，基层审计机关能否开展好这项审计工作，对实现审计创新、达到审计目的、提升审计影响力具有重大意义。 当前，基层审计机关在政策措施落实情况审计中的问题逐渐凸显，主要表现在以下四个方面：

（一）思想上达不到深度

一是基层党委、政府主要领导对“稳增长促改革调结构惠民生防风险”政策措施落实情况审计重视不够，认为抓好当地经济发展、搞好社会稳定工作才是头等大事，这 个审计项目只是一般的审计工作，再说是当地审计机关审计不用操心。二是基层被审计单位认为，审计只是针对单位的财务账，对于政策措施落实的监督应当是当地 党委、政府督查部门的事情，与审计机关无关；争取的项目资金，只要用到单位集体，不放进个人腰包，套用、挪用一点专项资金也未必不可；基层办事用钱的地方 多，整合资金办事是一种方法，审计机关应当宽容对待。三是基层审计机关则认为开展此项审计工作，从方法上来说安排不够科学，审计内容多，需投入大量的人力 精力，其他单位和领导又不够重视，出力不讨好，还可能会影响其他工作；被审计单位落实政策需要时间过程，审计时点上不好把握。某市是某省县域经济发展前十 县市，经济社会发展水平都较高，但对于这个项目的开展，有些单位则认为是党委、政府督查部门的事情，与审计部门无关；有些单位在收到审计通知后，单位负责 人直接签批给财务部门负责，而财务人员却对审计涉及的业务知识知之甚少；有些单位、甚至单位部门科室之间互相推脱，都认为不是自己单位或部门负责的工作。 该市审计机关也感觉压力比较大，每年除了完成年初自身安排的审计项目，还要完成署、省统一安排的项目，并且这些项目涉及的范围广，内容多，需投入的精力 多，但考核和普通项目一样，领导真正去关心重视程度上就不够。

（二）能力上达不到广度

政策措施落实情况审计内容多、时间紧，对基层审计人员来说，不仅需要了解涉及审计内容的行业领域知识，而且需要财会知识、审计专业知识、计算机操作能力和管 理、经济、法律等方面的知识。除此之外，基层审计人员还需具有全局意识，有预见和发现问题能力，并提出可行性的建议。实际工作中，基层审计人员大多感觉压 力大，难以有效科学地判定政策措施落实情况，对发现问题和提出整改意见的水平还有限。某基层审计单位在开展2014、2015年的稳增长促改革调结构惠民 生防风险审计中，实际参与该审计项目的人员少，涉及的各行各业专业知识、法规政策太多，审计人员根本没时间去研究、吃透它们，感觉压力很大。比如不懂环保 部门对环境评判的标准；对经信部门培育信息消费需求，构建安全可信的信息消费环境基础，提升信息安全保障能力情况，审计人员无法判断项目完成的效益性；有 的项目刚开始实施，成效短期看不出来，审计人员无法评判。

（三）部门协调配合不够

目前基层审计普遍存在一是审计力量不足，自身发力有限。基层审计的任务重、时间紧、要求高，审计报告和报表又有上报的时间要求，使得审计人员在实施审计阶段 的深度与广度达不到要求。二是部门配合不够，给力不足。政策措施落实情况审计不仅需要审计部门发力，而且需要各部门之间的协调配合，提供审计资料和技术支 持，才能达到审计效果，避免重复作业、走弯路，浪费审计时间与资源。某基层审计人员开展2014年稳增长、促改革、调结构、惠民生审计中，在取消和下放行 政审批事项、推进简政放权政策措施落实情况审计中，机构编制部门认为具体从事该项工作的是政府法制办，数据资料只能由政府法制办提供；在审计人员咨询法制 办时，则得到的答案是该项工作牵头部门是编办，我们只是具体从事这项工作，你们要数据资料，只能找机构编制部门，并且现在还没有正式公示，不能提供给你 们。相关部门之间不能协调配合，提供数据资料，既浪费审计时间、也浪费审计资源，更可能因为部门之间的推脱使该项目不能按时保质的完成。

（四）审计风险压力较大

开展政策措施落实情况审计缺乏相关的操作指南、指导意见等系统性的规范性文件。基层审计机关开展政策措施落实情况审计，在审计准备、审计内容确定、审计方 式、审计取证、审计评价上都存在较大的审计风险。传统的审计，审计人员都有明确的思路、具体的实施方法，风险控制；对于政策措施落实情况的审计，基层审计 人员感觉压力大、范围广、无法控制风险。

四、对政策措施落实情况审计的几点建议

针对上述存在的问题，基层审计机关如何做好“稳增长促改革调结构惠民生防风险”政策措施落实情况审计工作，笔者认为可以从以下四个方面努力。

（一）提高认识，转变思想

首先要深化领导干部认识。领导干部要做遵纪守法的表率、拒腐防变的模范，把“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”跟踪审计提上议事日程，做到思想上重 视、队伍上关心、工作上支持。其次要强化基层审计机关人员的认识。基层审计人要转变观念，充分认识开展这项审计工作的重要性，高度负责的担负起这项审计工 作，坚决落实好党中央、国务院工作部署和《关于加强审计工作意见》精神，当好国家利益捍卫者、政策落实监督者。只有做好这项审计工作，才能及时掌握各项政 策措施落实的力度，才能发现和揭露违法违规行为，才能为领导提供决策依据，才能提升审计的地位。再次要强化被审计单位的认识。基层审计机关要加大宣传，坚 持依法行政，使被审单位树立起责任意识和廉洁意识，不断提高贯彻落实党的路线、方针、政策的自觉性和坚定性、克服“为官不易、为官不为”的思想，树立“勇 于担当、敢于担当”的士气，为经济和社会发展发挥正能量。

（二）提升素质，转变思路

政策措施落实情况审计任务重，时间长，范围广，必须坚持全面审计，突出重点，找准审计的主要内容和关键环节。一是加强基层审计人员的培训，鼓励持续学习。基 层审计人员现有的审计经验与知识储备有时可能难以胜任涉及领域广、专业性很强的政策措施落实情况审计任务。所以，加强基层审计人员的培训是一项尤为重要的 工作。审计机关可以在机关内部开展学习交流活动，分享审计成果，一起讨论解决工作中遇到的问题，集思广益。同时，基层审计机关要鼓励审计人员持续学习，与 时俱进，不断更新、扩容自身知识储备，提高业务素质，做一个既能审得出问题、查得出漏洞，又能提得出对策的审计人。二是审计人员要用心、关心、上心，做一 个留心人。随时注意收集与政策措施落实情况审计相关资料，收集的资料越多，越能突出审计重点，把握关键环节。

（三）协作配合，优化资源

“众人拾柴火焰高”，政策措施落实情况审计在做好自身发力的同时，合理的借力可以科学调配资源，更好地实现政策措施落实情况跟踪审计的目标。首先，基层审计机 关内部要加强协作沟通。政策措施落实情况审计涉及面广、耗时长，工作量大，不是一个科室可以胜任的，需要各个科室在资源、技术等方面加以支持配合。其次， 基层审计机关要与其他单位保持互相沟通。基层审计机关在政策措施落实情况审计中，在确保依法审计、客观公正的基础上，与其他单位相互沟通，获取人力、资 料、技术等方面的支持，利用现有的成果和资源，帮助审计人员更有效地开展工作，更好地实现审计目标。再次，基层审计机关之间要协做配合。政策措施落实情况 审计涉及面广，需投入的人力多，实施审计时多与其他基层机关沟通联系，取长补短，采用好的审计方法，既节约时间提高效率，又节约人力提高质量。

（四）灵活组织，提高质量

一是适时适地开展交叉审计、专项审计。在传统的审计中，审计署、省厅开展交叉审计、专项审计，取得了一些好的成绩，为领导决策提供了依据，也留下了宝贵的经 验做法。基层审计机关开展政策措施落实情况审计中也可以采用专项、交叉审计方式，由上级审计机关适时针对某一些领域、某一些地区、某一个审计事项组织开展 交叉审计、专项审计，形成一个审计大格局，这样既可以提高基层党政领导对该审计项目的高度重视，也可以督促审计部门依法行政，真实上报。二是开展审计督 查、巡视制度。基层审计部门可以争取本级党政部门支持，建立审计大督查，重点关注审计项目的整改情况。

（五）完善制度，保驾护航

一是要出台政策措施落实情况审计准则。建议有关部门根据国务院《关于加强审计工作的意见》，总结已有的审计经验，建立起政策措施落实情况审计操作指南，及早 出台政策措施落实情况审计《细则》，具体规定审计的原则、重点、内容、、组织形式、风险评估、审计结果公开及运用等方面，为审计人员开展审计提供指导，最 大限度地提升审计工作的质量，防范审计风险。二是要建立政策措施落实情况审计制度。基层审计机关要提升认识，把政策措施落实情况审计当作一项长期性、经常 性的工作来抓，要细化工作流程、量化工作标准、严格工作程序、制定工作纪律，真正使政策措施落实情况审计常态化、制度化、规范化。（罗佳 胡红军 甘燕）