关于基层审计机关队伍建设情况的调查与思考

审计事业发展的关键在人，做好新常态下的审计工作，如期实现审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》提出的目标要求，加强各级审计机关建设，尤其是基层审计机关队伍建设至关重要。有鉴于此，我们根据省厅《关于做好2016年审计调查研究工作的通知》精神，以湖北省枝江市审计局为例，重点就当前基层审计队伍建设的现状、存在的问题及原因，以及解决问题的思路等进行了分析和探讨，并初步形成了如下一些共识。

一、现状：基本面向好，但瓶颈制约日渐显现

近些年来，我市审计工作倍受重视，审计机关建设不断得到加强，审计队伍年龄老化、学历、职称偏低的状况得到明显改观，审计人员的规矩意识、廉政意识、依法审 计意识不断得到强化，较好保证了各项审计任务的完成。但随着经济进入新常态和信息化时代的到来，我局审计队伍建设与新形势新任务要求不相适应的方面和存在 的问题，及对审计转型发展的瓶颈制约日渐显现。主要表现在：

（一）审计力量与审计任务不相匹配。现阶段，随着改革的深入推进和经济社会的发展，审计任务越来越重。我局虽然定编有25人，因受行政机关进员限额控制，尚缺编6人，现实际在岗的只有18人。 局机关每年除要完成署厅和本级下达的审计项目外，还要承担本级党委政府交办的其他大量工作，审计干部常年处于超负荷工作状态。特别是随着审计全覆盖的推进 和审计内容由财政审计、政府投资审计、经济责任审计向金融审计、企业审计、资源环境审计和政策落实跟踪审计的拓展，今后基层审计机关年度审计项目将会成倍 增加，如果仅靠现有力量，断难担负起如此繁重的审计任务。

（二）人才结构性矛盾较为突出。一是年龄结构两极分化，中间断档。我局现在岗人员年龄在50岁以上的7人（建局初期从企事业单位财务人员中择优调入），占38.8%，50岁以下40岁以上的5人（财政部门分流和乡镇调入），占27.7%，40岁以下30岁以上的仅1人，30岁以下的5人（2008年后通过公务员考试招录），占27.7%。中间年龄段人数太少，特别是能在一线岗位起承上启下、传帮带作用的35岁左右骨干力量的断档，不仅直接影响到现阶段审计任务的完成，同时也势必影响后续新老交替的正常进行。二是学历、职称层次偏低，专业结构不尽合理。现有审计人员中，学历一类本科的3人，占16.6%，二、三类本科4人，占22.2%，通过自学、函授考试取得大专、本科学历的10人，占55.5%；在专业类别上，财务类7人，经济管理类10人，分别占38.8%、55.5%，工程财务、法律、计算机类专业人员均为空白；在执业资质和专业职称上，取得注册会计师、注册造价师资格的4人，占22.2%；高级审计师1人，有审计师、会计师等中级职称的9人，占50%，初级职称和无职称的8人，占44.4%。 从上述数据比率中不难看出，低学历、低职称和边缘专业人员所占比重过大，从实际情况看，低学历对审计人员学习能力、接受能力的制约十分明显，专业边缘化不 利于新进人才在审计工作中尽快进入角色。三是知识结构单一，复合型人才匮乏。目前，我局审计人员大都是财务类、经济管理类专业出身，既懂财务审计，又懂财 政、金融、基建审计，并能熟练运用计算机审计的复合型人才严重缺乏。虽然大部分审计人员基本能完成审计工作，但对其中较高层次如绩效审计、资源环境审计、 计算机审计等项目，则由于知识结构相对单一而不能完全开展。

（三）审计创新发展的动力、能力不足。主要表现为进取精神和创新意识不强、理论素养不高、专业技术手段不精。审计人员中程度不同存在安于现状、不求有功、但求无 过的思想倾向，缺乏责任担当、进取精神。不少审计干部思想观念老化僵化，对现代审计理念和审计转型发展的认知、践行迟缓，摆脱不了传统思维定势的束缚，习 惯于就审计搞审计，不善于从服务国家治理和改革发展大局的角度思考、谋划、深化审计；习惯于就帐查帐，就事论事，浅表思维，不善于透过现象看本质，抓住问 题的实质。相当一部分审计人员缺乏审计干部应当具备的理论功底和写作能力，写不出有质量、有份量的审计报告。近年来，我局先后出具并向市政府报送审计报告210份，领导批示的仅6份，批示率不到5%。 对审计信息不能深度开发，反映工作动态的多，披露问题、揭示分析原因、提出建议的少，审计论文写作东拼西凑，缺乏真知灼见。在现代审计技术方法的运用上明 显滞后，数字化审计提倡多年，目前仍无实质性进展，一线审计人员大都只会审手工帐，不会审电子帐，打不开帐，打开了看不懂或假帐真审的现象时有发生。特别 是随着“互联网+”大数据审计时代的到来，审计技术手段要“上通天、下接地”，面对这一严峻挑战，不少审计人员感到茫然，无所适从，缺乏积极应对的勇气和 能力。

二、成因：形势发展迅猛，新老矛盾叠加制约

当前基层审计队伍建设中存在的问题，是形势发展变化与新老矛盾碰触的必然反映，既有历史原因，又有现实原因，既有队伍建设工作及其管理方面的原因，又有体制机制层面的问题，具体分析，主要是由下列原因所致：

（一）审计机关成立较晚和体制制约。有其利必有其弊是事物的普遍法则。县级审计机关始成立于上个世纪80年代改革开放初期，是一个相对年轻的部门。建局之初，人员调配基本上是一次性到位，且年龄大都是50年代末或60后， 较好适应了当时工作需要。但随着时间的推移，进入一定历史阶段后，人员年龄老化、青黄不接问题在所难免。审计管理体制也是如此，对基层审计机关实行“双重 领导”体制，这虽然有利于地方党政领导加强对审计工作的领导，但也在一定程度上制约着审计的独立性和基层审计机关人财物问题的解决。在现行体制下，上级审 计机关主要负责对下进行业务指导，但不能给予下级审计机关在机构设置、人员编制、干部培养提拔等方面的直接支持，基层审计机关建设主要取决于当地党政领导 对审计工作的理解和重视。审计系统由于受编制、人事管理体制及专业性质制约，人员流动性小，交流困难，也在一定程度上影响了审计队伍结构改善和审计人才全 面发展。

（二）审计职业化建设滞后。审计是专业性很强的职业，但至今尚未实行职业准入制度，社会上不少人以为“审计就是查个帐，懂点财会知识就行。”由于缺乏明确严格的 职业准入资格条件限制，各地在基层审计队伍的人事安排上随意性较大，很少考虑是否具有专业胜任能力，审计工作“需要的进不来，进来的用不上”等现象普遍存 在，基层审计队伍的人才储备和审计专业化建设进程也因此而倍受影响。目前，通过公务员考试是基层审计机关进员的唯一渠道，由于未设专业限制，人员进局之后 不能很快适应岗位工作需要，要真正成为审计工作的行家里手，还需要长期培养的过程。

（三）激励机制欠缺。一方面是缺乏考核奖惩兑现的有效手段。随着工资和各类奖励补助发放的统一和规范，老办法不允许用，新办法尚在探索中。目前，基层审计机关对 审计人员的考核，基本上是沿袭“吃大锅饭”的搞法，没有细则，操作性不强，缺乏相应激励措施，干多干少一个样，干好干坏一个样，多干不能多得，少干不会少 拿。基层审计人员的福利待遇与业务能力高低、贡献大小无直接联系，专业技术职称与工资、晋级不能挂钩，审计干部的提拔也主要不是看业务能力水平，且升职空 间有限，受此影响，不少审计干部的归宿感、成就感缺失，工作动力不足。另一方面，注重精神激励和文人关怀不够。当前，基层审计人员因任务重常年加班加点， 身心压力大，而一些基层审计机关只注重审计业务工作和指标的完成，忽视审计人员心理精神需求，不注重关心和帮助解决实际困难问题，这不仅影响审计队伍思想 情绪稳定，也会影响审计事业健康发展。

（四）后续教育培训跟进乏力。基层审计人员后续教育培训滞后乏力，是造成审计队伍素质能力现状的关键因素之一。目前，基层审计机关选送审计干部参加脱产学习培训 尚面临有诸多困惑和障碍：一是工学矛盾突出。基层审计机关进人之后必须尽快适应工作，因而在实际工作中注重“用”，不重视“训”；二是培训成本高。现在署 厅举办的各种培训班很多，但都存在费用高、时间长的问题，如计算机中级考试培训，历时达3个月，培训成本近3万 元/人次，且参训合格率低，往往要多次参考才能通过；三是基层审计机关待遇低，留人难。送出去培训的，不一定留得住，有的甚至刚培训完就被调走。以上问题 的存在，极大影响了基层审计机关选送人才参加脱产培训的信心和积极性。在基层审计机关自身组织的业务培训上，大都是采用“以会代训”方式，系统性、实效性 欠缺，审计人员的业务能力很难通过培训得到实质性提高。

三、出路：坚持问题导向，综合施策，重点突破

加强基层审计队伍建设，是推进审计转型发展的迫切需要。在当前和今后一个时期，当以问题为导向，从需要与可能的结合上廊清思路，通盘考虑，综合施策，重点突破，使之既收立竿见影之效，又打好长远发展之基。

（一） 多途径解决急需人才短缺和审计力量不足问题。人才短缺和审计力量不足，是当前基层审计机关急待解决的迫切问题，要立足当前，着眼长远，优先考虑。要按照 “注重急需，优化结构”的要求加强审计人才队伍建设，通过公务员考试和聘任等方式吸纳储备优秀人才。长远地看，破解基层审计任务重与人员少的矛盾，主要不 应是靠增加审计机关固定编制员额，而是要靠现代审计方法技术手段的充分运用和审计资源的有效整合。当然，基层审计机关自身具有一定数量规模的审计人员、人 才队伍也是必须的。近年来，我局在通过公务员招考吸纳人才的同时，还通过以下三种途径解决人才短缺和审计力量不足的矛盾，实践证明是可行的。一是面向社会 招聘政府雇员。先后为政府投资审计局聘任了8名熟悉造价审计的专业人才，目前我市政府投资项目审计覆盖率已由过去不到30%达到了100%。二是政府购买社会中介服务。近年来，随机抽取社会审计组织参与完成重特大审计项目35个，审计资金总额达5.3亿元。三是通过人事代理劳务公司面向应届大学生招聘临时审计人员，培养审计备选人才。今年已招进4名大学生到局见习审计工作，让他们熟悉审计、爱上审计，再通过自己的努力和公开招录进入审计机关。下来，我局还将通过公务员考试和聘任等途径，重点解决工程财务、法律、计算机专业人才短缺的问题。

（二）推进审计职业化建设。审计职业化是审计队伍建设的发展方向，应上下联动，积极稳妥地推进。其一，搞好顶层设计。抓紧建立符合审计职业特点、适应审计工作需 要的职业准入制度、人员招录、聘任办法、专业技术职务职称系列，以及审计职业保障机制等制度规范，为审计职业化建设提供法理依据和遵循。其二，严把审计机 关“入口关”。从现在起，凡新招录用人员，要积极协调人事部门，增加审计专业知识考试的内容和份量；凡调进人员，必须具有相关经历和具有一定的专业知识水 平，必要时进行审计专业知识考试，以确保招录、调进人员具有职业胜任能力。其三，充分利用普通高校学科专业对审计人才的基础培养功能。从未来审计职业化建 设的发展趋向看，通过专门院校和普通高校开设审计专业为审计机关提供人才来源，是最经济的办法，也是破解审计机关复合型人才匮乏难题和强化审计职业化建设 基础的最佳选择。

（三）加大审计干部教育培训力度。要根据审计工作的现实需要和长远发展需要，在认真调查研究基础上，制定目标明确的教育培训规划，狠抓工作落实，确保教育培训效 果。在培训内容上，要在继续搞好财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计和政府投资审计业务培训的同时，有针对性地补短板，增加绩效审计、生态审计、 自然资源资产审计、网络审计等新门类专业知识的培训，特别是要按照审计署提出的“坚持用数字化带动信息化，用信息化推进审计技术方法创新，积极推进联网跟 踪审计”的要求，加大现代审计技术方法的培训力度。要探索并通过安排脱产培训、举办中短期培训班，组织参加远程教育、网络培训等多种途径，采取岗位练兵、 师傅带徒弟、案例教学、课题研讨、以审代训等多种方法，把培训计划落到实处。对审计干部业务培训，要在经费投入和时间上予以保障。同时，要认真研究解决人 员培训成本高和培训后留不住的问题，充分调动基层审计机关组织安排本单位人员参加调训培训的积极性。要通过加大培训力度，不断提高审计队伍的整体素质和创 新能力，为加快实现“七个一体化、六个转变”的现代综合审计模式提供技术支撑和人才保证。

（四）完善考核激励机制。积极探索建立和实施科学合理的审计工作绩效考评办法，重点突出工作质量、审计成果，信息宣传，现代审计技术方法的运用及工作时效的考 核，采取定性考核与量化考核相结合的方式，客观公正地评价审计人员的工作绩效，考评结果作为评先表模、升职晋级的重要依据，并与年度奖励工资挂钩。对综合 目标考核奖设档分级，依据考核结果分档兑现，业绩突出的拿高档，业绩一般的拿中档，业绩差的拿低档或不拿，以体现工作优劣在个人利益上的差别性。进一步健 全和完善以工作业绩为导向的选人用人机制，让那些忠诚于党和人民、业务能力强、综合素质高、埋头苦干、能干事、干成事的干部得到提拔和重用，激励审计人员 恪尽职守、奋发有为，不断超越自我。

（五）优化基层审计环境。首先是要优化审计执法环境。要通过报刊、网络、电视及政府门户网站等途径，加大审计法律法规、审计职能权限、审计流程的宣传力度，让被 审计对象充分认识审计，自觉接受审计，认真配合审计。特别是要加大社会热点、焦点、难点和民生等问题审计情况的公开力度，扩大群众知情权，让社会各界关注 审计、关心审计、支持审计，参与监督审计整改，参与改善审计执法环境。其次是要优化基层审计机关人文环境。要加强审计文化建设，用审计核心价值观凝聚共 识，营造健康向上、人际关系和谐的浓厚文化氛围，支持鼓励广大审计人员立足本职岗位成才作贡献，实现理想追求和自己的人生价值。要注重人文关怀，对基层审 计人员尤其是年轻干部，要在严格要求的同时，及时帮助他们解决工作上、生活中和家庭里遇到的实际困难和问题，激励他们扎根基层，在基层建功立业。同时，要 针对审计人员工作任务重、工作压力大等特点，制定符合审计实际的休假、健身、体检等制度，确保审计人员始终能够保持良好的工作状态和昂扬向上的精神风貌。 （王华斌）