浅谈基层审计机关如何开展绩效审计

23.10.2015  10:34

 

全面推进绩效审计是今后一个时期内审计机关的工作重点 ,绩效审计又是基层审计机关的“短板”。笔者作为县级审计机关的一员,拟就基层审计机关如何开展绩效审计,谈点粗浅的认识。

一、绩效审计是审计发展的必然趋势

认识是行动的先导。要搞好绩效审计,首先要认识到开展绩效审计是审计发展的必然趋势。

(一)绩效审计是审计自身发展的必然结果

事物总是由低级向高级发展的。审计本质上作为国家经济监督的一种手段,随着国家经济监督要求的提高而不断发展。所以,审计的目标从最初的查错纠弊,必然发展到开展综合绩效评价。由此,审计的发展从传统的财务审计进入到绩效审计阶段。

(二)绩效审计是法律赋予审计机关的重要职责

审计机关开 展绩效审计的主要法律依据有:第一、《中华人民共和国审计法》第二条规定“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行 审计监督”;第二、《中华人民共和国审计法实施条例》第二条规定“审计法所称审计,是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报 告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”;第三、《国家审计准则》第六条规定 “审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性,维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政 建设,保障国家经济和社会健康发展。……效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益”。

(三)绩效审计是审计工作的主攻方向

审计署已将“全面推进绩效审计”纳入审计工作规划中,绩效审计是今后审计工作的主攻方向。

在《审计署 2008至2012年审计工作发展规划》中,提出了“全面推进绩效审计,……到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计……2012年基本 建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”的工作目标。在《审计署“十二五”审计工作发展规划》中,又提出“全面推进绩效审计,促进加快转变经济发展方 式,提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管 理水平和建立健全政府部门责任追究制。”

(四)全面开展绩效审计是审计体制改革的内在要求

党的“十八大”以后,审计机关的地位上升到了国家治理手段的高度,国家审计是国家治理中的“免疫系统”。随之,审计体制将实行省以下垂直管理,对基层审计机关的要求会更高。

县级审计机 关要适应审计地位和体制的要求:第一、审计的内容在关注真实性和合法性的同时,更要注重绩效;第二、审计的执法形式由处理处罚为主要过渡到建议整 改为主;第三、基层审计机关的工作将更多地跟着上级“指挥棒”转,审计署正在全面推进绩效审计,县级审计机关也要同步。

二、全面推进绩效审计要实现“两个转变”

县级审计机关要全面推进绩效审计,做到审计署提出的“每年所有的审计项目都开展绩效审计”,必须实现“两个转变”:

(一)审计理念要转变

要突破传统审计理念,树立绩效审计模式下新的审计理念:

第一、绩效普遍存在的理念。经济活动都有绩效,审计以经济活动及其资金运行为对象,所以绩效内容可涵盖所有审计项目,而不局限于绩效审计项目。

第二、“主线”和“辅线”并举的理念。所谓绩效是指资金使用的效益、效率、效果,离开资金就谈不上绩效,绩效审计要抓住资金运行的“主线”;同时要抓经济活动的“辅线”,资金运行都是经济活动的货币表现。

第三、合法性、真实性与效益性并重的理念。合法性、真实性是绩效审计的基础,离开合法的经济活动和真实的数据,绩效评价的结果就会南辕北辙;效益性是绩效审计的中心,要揭示问题,分析原因,提出建议。

第四、透过表象看实质的理念。资金运行是表象,绩效审计要看到资金运行背后的职能职责、内控制度、管理体制、方针政策等实质问题。概括地说,就是审账又要审事,对事也要对人,看结果更要看原因,有处罚性更要有建设性。

(二)审计模式要转变

基层审计机关已经习惯了传统的财务收支审计模式,要转变到绩效审计的模式上来,必须注意四个方面:

第一、在审计工作计划中要增加绩效审计项目的比重。为推动绩效审计的开展,在制订审计工作计划时,可将审计项目划分为财务收支审计和绩效审计两类,适当增加绩效审计项目的比重。

第 二、在财务收支审计中要增加绩效审计的内容。每项经济活动都存在绩效问题,绩效审计可以贯彻到财务收支审计项目中。因此,在实施财务收支审计时,审前调查 要了解被审计单位的职能,审计方案中要明确绩效审计的内容,审计组织形式上多采用专项审计调查,审计过程要改变“就账审账”的方式,审计报告要更具建设 性。

第三、要研究和运用绩效审计的方法。传统的审计模式主要是查出问题,绩效审计要进一步分析原因,提出改进意见。因此,在审计方法上,除运用审阅法、观察法、抽查法、延伸法等传统方法外;还要运用现场勘察、调查采访和统计分析、会计分析、经济活动分析等方法。

第四、要更加重视审计成果的运用。绩效审计的成果集中反映为审计建议,审计成果的运用在于审计建议的落实。审计建议落实的途径有被审计单位自行整改,政府领导批示后部门整改,召开专题会议落实。

三、县级审计机关绩效审计开展现状

总体而言,我国绩效审计起步较晚,法律法规不很完善,还没有制订一部成熟的《绩效审计准则》;理论研究滞后,没有形成一个绩效审计方法体系和评价体系。

除此之外,县级审计机关在开展绩效审计方面,还存在四个问题:

(一)绩效审计的目的存在重收缴的“惯性”。 多年来,县级审计机关由政府下达罚没款任务并与经费挂钩,内部考核“唯收缴论英雄”,这与绩效审计注重审计建议和整改是相矛盾的。随着审计经费得到保障,政府取消罚没款任务,这种情况有所改观,但重收缴的“惯性”依然存在。

(二)绩效审计的范围存在“误区”。 根 据现行的审计法律法规,绩效审计的对象是财政、财务收支及相关经济活动的效益性,在内涵上包括经济、社会、环境效益,在外延上包括引起财政、财务收支的所 有经济活动。县级审计机关开展绩效审计,存在两个“误区”:第一、延伸到被审计单位的非经济活动(如:人事工作),超出了法定范围;第二、评价经济活动的 绩效时,只关注资金运行,不关注经济活动本身,不考察经济活动的管理。

(三)绩效审计人员素质存在“跛脚”。 财务审计与绩效审计是审计工作的两条腿。县级审计机关的审计人员,往往熟悉财务审计,不熟悉绩效审计,形成素质上的“跛脚”。

(四)绩效审计领域存在“盲区”。 县级审计机关绩效审计目前还局限于建设项目,对公共资金、公共政策、国有企业的绩效审计尚未涉及,存在审计领域的“盲区”。

四、县级审计机关全面开展绩效审计的途径

县级审计机关要与审计署全面开展绩效审计的要求相适应,消除绩效审计的“短板”:

(一)加强业务学习,夯实知识基础。 采取“派出去和请进来相结合”、“集中学和自己学相结合”的方式,对审计人员进行绩效审计知识培训,夯实绩效审计的力量基础。

(二)制定工作规划,从易到难推进。 县级审计机关,要根据《审计署“十二五”审计工作发展规划》的要求,从自身的实际情况出发,制订开展绩效审计的具体规划,明确目标,完善措施,循序渐进。

(三)紧扣审计实践,选准课题攻关。 成立绩效审计攻关小组,将绩效审计实施中的难点、疑点作为研究课题。力求审计人员在实践中掌握绩效审计的思维方法和基本技术方法。

(四)灵活运用方法,避免“程式化”极端。 绩效审计不同于财务审计的显著特点是其灵活性,灵活性是绩效审计的精髓。随着绩效审计的全面开展,会形成一系列审计案例、做法,从事绩效审计的同志既要参考现成的案例、做法,又要避免亦步亦趋,走“程式化”的极端。

总之,绩效审计是新生事物,努力探索基层绩效审计的模式,是县级审计机关的应尽之责,也是大有可为的。(李雄)