倪鹏飞：发展城市群体系解决城市病 而非控人口

　　近期北京公布五区人口上限，“严控人口”成为了一线城市亟待解决的问题，与此对应的是一些三四线城市人口大量外流，中国正经历着一场浩浩荡荡的“人口迁徙战”。城市病、城市化和城镇化等城市发展问题都与人口息息相关。那么，人口和城市发展到底应该如何协调？发展多个一线城市还是发展中小城市？城镇化应该反思什么？凤凰财经专访中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞，进行一一解答。

　　1.记者：目前，一线城市的人口“疏解”行动如火如荼。那么，这种比较强制性的“人口干预”是否合理？

　　倪鹏飞：我们不建议特大城市简单限制人口。我们在做这方面已经做出一些有说服力的学术成果，当然被采纳并进入决策可能还有一个过程。城市病如何解决？它可以通过发展多中心的城市，而不是绝对严格地限制大城市来解决。

　　目前随着交通通讯技术等发展，大城市发展形态在都市区化，限制人口，可以限制大城市中心城区的人口，它确实有一个最优规模的问题。如果地方中心城区的规模超过最优规模可以建立新的中心，变成多中心的都市区，比如说如果北京中心区的最优规模是300万，假如北京中心城区1200多万人口，可以建五、六个中心城市来解决，在中心城区周边还有条件发展一些小城镇和小城市，城市总人口规模还可以再大，不一定需要限制城市的总人口，这不仅从客观上不太可能，而且在政策也比较被动。

　　现在中央提出疏散中心城区的人口到副中心和周边去，这是可以的。北京其实也在建立而且尤其需要大力发展一些小城市，小城镇来疏解中心城区的人口，实现大、中、小城市协调发展的相互多赢。

　　我们建议建立多中心、网络化、集群化的城市群体系，来推进中国的城市化，既能利用大城市的城市规模的正外部性，又能克服城市带来的规模负外部性问题。

　　2.记者：针对这个问题也有许多不同的观点。有学者建议多建几个一线城市，您怎么看？

　　倪鹏飞：我觉得“多建几个一线城市”不是特别准确和专业。如果说中国多建几个超大城市，这是可能和可行的，也是城市化发展的趋势。

　　城市的个性化，城市的大型化，城市的集群化，就是中心城市在变大，由原来单中心变成多中心的都市区。发展一些多中心的超大城市区，能够很好带动区域发展和经济增长，也是规律与趋势。

　　但实际上，一线城市的概念不仅仅是规模上的问题，它强调的是功能上的问题。它指城市在全国和全球发挥怎样的作用和处在一个什么样的地位。我想一个国家不可能有那么多城市都具有“平起平坐”的功能。全世界的城市如此之多，真正顶尖的也就2到3个。如果你非要说有10多个是“一线”，那么北京、上海这些城市就可能是超一线了。我们研究提出的中国中心城市规模体系是：三十百千万。即三个全球性中心城市，十个全国性中心城市，一百个区域性中心城市，一千个地区性中心城市，一万个中心镇。

　　3.记者：通过城市化和城镇化大力发展城市群，那么，没有地理优势的小城市呢，应该大力发展吗？

　　倪鹏飞：大中小城市的协调发展主要是通过城市群，在城市群里面实现的大中小城市协调发展。小城镇、小城市的全面发展还是要在城市群里和大城市的周边来推进。

　　没有地理优势的城市，也就是在远离中心城市、城市群，地广人稀的欠发达区域，基于历史、文化、政治、军事、安全和当地居民生活便利考虑也是可以发展的。要重点发展，不是全面发展。城市群里的中小城市要全面发展，这些城市重点发展，有选择的发展。

　　4.记者：现在提出的让1亿农民工进城落户。“新市民化”，您觉得会有利于哪些城市？

　　倪鹏飞：有两个流向，第一，当地城镇化，可能是到当地一些重点发展的城市里去，同时很大一部分可能到这些城市的新区；第二，就是异地城镇化，到京津冀、长三角、珠三角等城市群里，即到这些城市群的大都市及其周边的小城镇中去。

　　我们处在城镇化的加速期，城市人口规模是在扩大，但是这个扩大是很不均衡的。中国660多个城市，目前有200多个城市是处在收缩状态，人口是处在流出的状态。这就说明过去那种全面推行的大中小城市协调发展和现在鼓励在偏远地区发展小城镇，显然是失败的，是不可能成功的。

　　因为在一些偏远的中小城市和小城镇，没有就业机会，没有完善的基础设施，没有收入的来源和很好公共服务，人即使流入也无法生活下去。

　　5.记者：您的意思是，城镇化思维还是应该针对有条件的区域？

　　倪鹏飞：对，应该是要有一个聚集。20年前，我在作博士论文的时候，发现经济聚集呈现集中聚集与分散聚集两种趋势并存，这种现象和趋势正在变得越来越明显，是在一定技术条件聚集规律的展开，城镇化战略应该顺应这一规律，在趋向集中聚集和分散聚集的区域规划大中小协调发展的城市体系。

　　6.记者：中央经济工作会议提出要人地挂钩，人口流入多的大城市增加供地，有分析认为意味着小城镇化战略可能退出历史舞台。

　　倪鹏飞：这些论断大概是“跨界歌王”做出的，专业学者还没如此的结论。目前无论是从城镇化发展阶段，还是受交通等技术的影响，以及国际经验看，大城市化趋势正在加强，但大城市与小城镇化并不排斥，而是相互协调，大城市包含着小城镇，小城镇围绕着大城市。我们认同国家新型化规划的判断：城市群是城市化的主体形态。大中小城市仍然是协调发展，但是不是全国所有的大中小城市总体协调发展，而是在一定区域协调发展，在城市群体系下的协调发展。

　　大城市周边小城市有条件发展，获得大城镇的外部经济、资金和技术人才。大城市人口规模过大出现负外部性，自然向外扩散。这样，大中小城市都实现双赢。

　　现在的问题是政策没有适应市场发展的规律。如果按照市场规律，当城市人口超过最优规模，出现“城市病”负外部性的时候，人要走，产业就要走，公共服务也应要走。但事实是，没有。优质的教育、医院和文体设施还在城市中心区里，都不愿意走出去。没有公共服务、基础设施配套，人也不愿意也不能去，导致城市人口过度聚集。

　　实际上政府帮了一个倒忙，在市场作用，资源要素疏散和人口向外疏解的背景下，它应该是顺应市场的规律，将公共服务向外疏散但他没有甚至更加聚集，因而阻碍了资源要素向外部的扩散，导致了中心城市的城市病，中心城市之外不远处就变成贫困带。

　　7.记者：现在全国各地级市都在发展特色小城镇，您认为会达到预期效果吗？

　　倪鹏飞：这是个问题。我们有一些观察，比如浙江搞特色小镇，它就符合的成功条件。它在大城市的周边，在发达的区域，能够承接大城市的转移，又能够迎接大城市的辐射和利用大城市的外部资源，它成功是有这些条件做支撑的。成功的根基是产业的发达，小城镇建设关键在产城融合，一个小镇要有一个产业来支撑，产业发展在前，特色小镇才有特色。

　　现在一些地方学习的这个小城镇建设，恐怕首先在很多区域根本不具备这个条件，企业去，企业到哪去？肯定是到我说的有这些条件的地方去。

　　如果不具备这些条件，又采取行政办法去审批、报批，像撒胡椒面似的，每个省搞100个，每一个市都有十几个，最后变成了一个政绩工程。如果不是市场选择的结果，后果可能是比较可怕的事情。(杨芳)