地方治霾应急措施须升级为“法”

对话动机

12月19日,环境保护部通报,在本轮空气重污染天气中,全国达到严重污染的城市共24个,京津冀及周边地区19个。全国8个城市出现空气质量指数AQI小时值“爆表”情况,均在京津冀及周边地区,重霾影响国土面积达到62万平方公里。

面对空气严重污染,北京执行新版重污染应急预案以来的首个“红警”,应急措施包括国Ⅰ和国Ⅱ排放机动车在北京禁止上路、国Ⅲ及以上排放标准机动车实施单双号限行、小学幼儿园停课等。不过,在污染比北京更严重的河北省石家庄市,当地教育部门却一直无动于衷,没按要求发出停课指导意见,全市中小学生仍在上课。

同是重污染天气,同样有应急预案,不同地方的应急措施却不同。应对霾污染,保护公众健康,地方政府具有怎样的法律义务?依法能够采取怎样的防治措施?地方政府采取一切可能的防治措施时,将给公众带来怎样的影响,又需要在怎样的法治框架内实施?围绕这些问题,《法制日报》记者与专家展开了对话。

对话人 

中国社会科学院法学研究所副研究员  支振锋

《法制日报》记者  陈磊

治霾措施具有法律依据

记者:根据中国环境监测总站预报分析,2016年12月16日至21日期间,京津冀地区以及山东、河南等地将出现一次大范围区域性重污染过程。经北京市政府批准,北京市于12月16日20时启动空气重污染红色预警,施行机动车单双号限行等防治措施。

支振锋:为了应对霾污染,北京实行了包括单双号限行、停止室外建筑工地土石方等施工作业、对纳入空气重污染红色预警期间制造企业停产限产名单的企业实施停产限产措施等,是有一定的法律依据的。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定:国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。

今年11月21日,北京市政府颁布新版《北京市空气重污染应急预案》。预案对空气污染进行了预警分级。根据该预案确定的空气重污染预警级别,可以采取相应的健康防护引导、倡议性减排和强制性减排措施。

从这几天的情况看,霾污染并没有想象中那么严重。应该说,采取红色预警措施以及其他的相应措施,取得了一定成效,空气污染恶化的势头的确得到了一定程度上的遏制。

记者:环境保护部表示,各地采取相应措施之后,重污染天气影响有所减轻。以北京市为例,预测结果显示,12月18日PM2.5小时峰值浓度将超过400微克/立方米,但实际最高浓度为275微克/立方米。

我们在采访中了解到,有北京市民认为,北京采取多项防治措施之后,出行虽然受到了一定程度的影响,但空气霾污染恶化的形势得到了遏制。

支振锋:我们也必须看到,北京市由于采取严格的单双号限行措施,也给很多人的出行带来了不便。由于北京城市很大,很多人上下班通勤路程达到几十公里,如果不能开车的话,将会非常不方便,而目前的公共交通措施并没有完全跟上社会形势的发展。在高峰期,地铁和公交都十分拥堵,平时就很难挤上车,现在更难挤上车了,客观上给市民带来了困难和不便。

我想,市民中有人可能对红色预警和相应限行等防止霾污染的措施所带来的污染天气缓解比较满意,也可能有人会对因为限行措施所带来的不便有所抱怨。这些都是可以理解的。

少有地方性法规限行机动车

记者:2015年8月,大气污染防治法修订草案三审稿提请全国人大常委会会议审议时,删去了二审稿中对地方政府可以规定机动车限行的授权,改为由地方根据具体情况在地方性法规中规定。但目前少有地方性法规对此作出规定。

不过,从此次北京市实施的各项措施,确实使得空气污染恶化形势得到遏制,保护了公众健康。

支振锋:我们知道,医学已经证明,PM2.5对人体有非常大的损害。而且在霾严重、空气重度污染的情况下,PM2.5是严重超标的。这种情况对公民的健康构成了极大威胁。政府有责任也有义务采取措施,维护公民的身体健康。

但是我们必须看到,这个代价是非常大的。一方面,虽然现行的防止霾污染和限行措施有一定的法律依据,但是这些法律依据并不直接,在很大程度上面临着合法性的质疑。这些质疑可能有:第一,认为单双号限行侵害了公民的财产权利,因为公民花大价钱买了车,不能使用。第二,在霾红色预警期间,采取的措施还可能包括减少燃煤,这可能会对一些工厂的生产造成影响。那么,对他们是不是需要一定程度上的补偿?这不是一笔小数目。

记者:为了公众健康,政府其实可以采取包括限行机动车在内的一切可能的制度安排控制污染,那么,我们应该通过一定的法律程序将这些制度安排上升到法律层面。或者在环境法律体系下,包括大气污染防治法律体系下,制定更具操作性的行政法规和地方性法规。

支振锋:雾霾天红色预警和采取限行措施,体现了公民不同权利之间的冲突。比如财产权、出行权。采取限行措施,就意味着对这些权利的限制。但是,我们说公民的健康权是更高的权利,应该优先考虑。当然,这并不是说这种优先是无条件的,或者说不是没有前提的,当面临权利冲突时,一定会出现艰难的权利权衡。

在极端情况下,或者在特定条件下,政府为了国民的健康,可以采取一些应对措施,但是这些措施必须合法,而且必须符合比例原则,也就是说,这些限制措施所带来的收益,要大于这些限制措施所导致的损害。

而且,非常重要的是,这样的限制措施一定要于法有据。比如,第一,机动车限行问题,要不要限行外地车辆?从法律上讲,任何一个公民都有权利在全国任何一个地方旅行。那么,限行的措施就是对外地人进入本地的一种限制,这应该由全国性的法律来进行规制,或者是说,本地的法律规定得到了全国性法律的授权。而目前我们显然还没有这样的授权。

应急措施需上升到法律层面

记者:根据环境保护部门的信息,截至目前,北京市、天津市、河北省石家庄市等24个城市启动了重污染天气红色预警响应措施。但在针对公众的健康预警方面,各地的做法尚不一样。

比如,在北京,预警措施包括中小学、幼儿园采取弹性教学或者停课等防护措施。天津市的中小学(含高中)及幼儿园自12月20日0时起至21日24时实施临时停课。石家庄的PM2.5小时峰值已经超过1000微克/立方米,但没有实施中小学、幼儿园停课等措施。

支振锋:在空气中霾重度污染的情况下,采取限行措施等相关措施及预警响应措施,由于涉及限制公民的财产权、通行权等有关权利,应该有明确的法律依据。但实践中,由于我国法律对此没有明确规定或者授权规定,使得地方政府在应对霾污染、防护公众健康方面只能依据突发事件应对法等有关法律法规的规定采取不同的应对措施。

鉴于我国很多地方,尤其是北方地区雾霾已经非常严重,可以依法授权地方政府采取相应限行措施。同时,从法律上看,这些应对措施应该通过法定程序上升到法律法规的层面,对地方政府产生刚性约束力,成为地方政府治理霾污染的法定义务。

对此,可以依据相关法律比如大气污染防治法作出授权性规定,由行政法规或者地方性法规进行具体的制度操作。

需要强调的是,在霾严重危及公民健康的情况下,政府能够有所担当、有所作为,采取相应的措施,这是对人民健康负责任的态度。同时,应该通过法律的形式,对相应的权利冲突进行协调。任何对公民权利的限制,都必须有明确的法律规定,而且应该符合比例原则。

转载：《法制网》（2016年12月21日）