新形势下商事制度改革存在的问题及对策研究

□全国工商系统第3期法制专家型人才培训班第三组

　　一、商事制度改革的基本情况

　　2014年2月18日，国务院正式发布《注册资本登记制度改革方案》，明确改革的指导思想、总体目标和基本原则，进一步放宽市场主体准入条件。一是实行注册资本认缴登记制，放宽登记条件，不再限制出资时间、出资比例、出资方式。二是改年检制度为年报制度。三是简化住所（经营场所）登记手续，申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。四是推行电子营业执照和全程电子化登记管理，提高市场主体登记管理的信息化、便利化、规范化水平。

　　2014年8月，国务院公布《企业信息公示暂行条例》（以下简称《条例》），对政府监管、社会监督、企业自律和社会共治都提出了明确要求，突出企业的自律和责任，强化企业的信用约束，强调政府部门之间的联动，推进形成社会共治。《条例》要求即时公布股东出资、股权变更等信用信息，有关部门要对公示信息进行抽查。同时，设立经营异常企业名录和严重违法企业名单制度，对不按时公示或隐瞒情况、弄虚作假的企业采取信用约束措施，在政府采购、工程招投标、国有土地出让等方面依法予以限制或禁入，建立企业“一处违法，处处受限”的信用约束机制。为了落实《条例》，国家工商总局制定了《企业经营异常名录管理暂行办法》《企业公示信息抽查暂行办法》《个体工商户年度报告暂行办法》《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》《工商行政管理机关行政处罚信息公示暂行规定》等5部规章，加强事中、事后监管。

　　二、实施过程中存在的问题

　　商事制度改革以来，全国企业数量呈井喷式增长，市场活力进一步释放，在稳增长、促就业等方面发挥了重要作用。但是，在改革过程中也不可避免遇到一些问题，亟待解决。

　　（一）认识偏差有待引导消除

　　1.部分工商干部对改革存在认识误区，对改革制度设计和工作衔接方式认识不够。一些基层工商干部对改革措施及重要意义缺乏正确认识和理解，认为企业信息公示、企业公示信息抽查是企业监督管理业务条线的工作，学习、研究的主动性和积极性不高，难以形成工作合力，影响了社会公众对商事制度改革的准确认识和正确评价。

　　2.相关政府部门对改革存在认识误区，一定程度上影响了改革的推进。商事制度改革不仅涉及工商部门，还涉及环保、消防、文化等多个行政部门。虽然工商部门已经通过各种渠道加强改革宣传，但仍有部分部门未能及时调整部门决策。例如，工商部门已将年检制度改为年报制度，但有些行业监管部门仍然要求市场主体提交带有工商部门年检公章的营业执照副本，银行系统对基本账户的管理依然依赖工商部门的登记和年检。

　　3.社会公众及市场主体对改革措施认识存在误区，实践中作出一些不合理选择。例如，有的公司股东约定的出资时间有明显超出合理范围，有的公司股东故意延长出资缴纳期限，以逃避相关法律责任。

　　（二）制度机制有待无缝衔接

　　1.公司法律制度尚待完善

　　（1）关于“两虚一逃”行为

　　根据全国人大常委会《关于〈刑法〉第一百五十八条、第一百五十九条的解释》的规定，《刑法》第一百五十八条、第一百五十九条的规定，只适用于依法实行注册资本实缴登记制的公司。这意味着，“两虚一逃”的罪名依然保留，但仅适用于依法实行注册资本实缴登记制的公司，而不适用于认缴登记制的公司。2014年2月20日，国家工商总局公布的《公司注册资本登记管理规定》第十五条、十六条、十七条修订了对实行注册资本实缴登记制公司“两虚一逃”行为的处罚规定。

　　在现行《公司法》第一百九十八条、第一百九十九条、第二百条尚未修订的情况下，对于当前注册资本已经实缴的公司（尤其是依照原《公司法》已经实缴过注册资本，但目前并不属于法律、行政法规以及国务院决定规定公司注册资本实缴的公司）的“两虚一逃”案件，工商部门是否仍要主动查处，应当如何进行处罚裁量？实践中，这不仅是一个公司法律制度衔接问题，更是工商执法人员可能无法规避的监管责任和履职风险问题。

　　（2）关于市场主体退出机制

　　现阶段，我国失信企业不主动破产、不主动清算、不主动注销的现象大量存在。《公司法》对公司不按规定组织清算只有禁止性规定，没有追责性条款。

　　（3）关于隐名股东、公司实际控制人的行政法律责任

　　现行《公司法》未规定隐名股东、公司实际控制人的资格和义务，仅对公司董事、监事、高级管理人员的资格和义务作出规定。国家工商总局《关于对企业实行信用分类监管的意见》《关于进一步做好企业法人法定代表人任职限制规定执行工作的通知》《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》等相关规范性文件也没有对隐名股东、公司实际控制人的严重失信行为作出制约性规定。

　　2.“先照后证”改革后的监管职责划分不清

　　商事制度改革的重点内容之一是将“先证后照”改为“先照后证”，遵循“谁许可谁监管，谁审批谁负责”原则，各部门各司其职，各负其责。但是，在实际工作推进过程中，工商部门与各许可审批部门的监管界限难以厘清。

　　3.社会组织管理相关法律体系相对滞后

　　对市场主体准入“宽进”，监管的力量就必须加强。《国务院机构改革和职能转变方案》《注册资本登记制度改革方案》中都提到，要改革社会组织管理制度，发挥社会组织的监督自律作用。但目前我国社会组织的定义、职能定位、权责、管理体制等尚不明确，影响社会组织在促进行业自律中发挥作用。

　　4.跨部门间企业信用信息共享机制尚未完全建立

　　随着《条例》及5部配套规章的出台，全国工商系统及时建立了“企业信用信息公示系统”，各地工商部门分别建立了子系统，实现对注册登记、备案、行政处罚、企业经营异常名录、违法企业“黑名单”等信息向社会公示。北京等部分省市工商部门进一步完善了行政处罚公开系统并实现了与企业信用信息系统的链接，同时实现与质监、食药监、税务、公安、银行、城管等部门和机构的信息共享。但目前工商部门登记的企业信息与其他职能部门的数据共享和交换方面由于受设施、配置、系统设计、数据标准等因素的限制，并未实现真正意义上的信息互通、资源共享。

　　（三）监管能力有待提高

　　1. 基层干部队伍工作理念、思维方式与改革要求不相适应

　　一些基层干部队伍年龄偏大，工作理念、思维方式固化，接受新生事物的主动性、实效性较弱，面对职能划转、体制调整等新形势、新任务工作闯劲不足，一定程度上影响了监管工作的到位。

　　2.基层监管执法力量与执法需求不匹配

　　简化登记程序、手续，市场主体准入门槛大幅降低，极大激发了社会投资创业热情，市场主体数量急剧增加，市场的监管难度、广度、深度也随之增加。食品药品监管职能、人员划转后，基层执法力量不足、人员老龄化问题凸显。如何合理配置执法资源，借助其他部门及社会力量协同开展监管工作，成为今后面临的一大难题。

　　三、深入推进商事制度改革的相关建议

　　（一）加大宣传培训力度，深化改革认识

　　一是充分利用大众传媒、工商门户网站、网上工商工作站等载体宣传改革的各项措施及推进步骤，通过拍摄微电影、加强行政指导等多种方式，借助行业协会的桥梁纽带作用，使社会公众和市场主体切实了解改革的深层意义，自觉作出合理选择。

　　二是通过以会代训、自主学习、集中考试等形式，对改革相关政策进行培训指导，以改革中出现的问题为导向及时研判，开展有针对性的培训。

　　（二）注重制度衔接，完善法制保障

　　一是继续深化以公司法律制度为主体的现代企业制度建设，建立健全市场主体退出的各项制度。市场主体必须经过实质意义上的清算程序（除合并、分立外）和形式意义上的注销程序，才能完全退出市场。在实体上，市场主体全部财产被依法清算，并了结一切债权债务，为市场主体退出的内在标准。在程序上，向登记机关完成办理注销登记并公告，是市场主体退出的最终标志。要明确清算主体的责任，即直接负有清算义务的市场主体设立人、投资人，在其批准或投资设立的市场主体出现解散事由时，应履行组织清算组进行清算的义务。逾期不清算或不依法清算的，特别是处分了应清算市场主体的财产，视为放弃对所设立或投资的市场主体所负有限责任，而直接享有和承担终止市场主体的债权和债务。如果出现市场主体被吊销营业执照后财产下落不明而不能举证的情况，视为处分了市场主体的财产。对于故意逃债和变相逃债的，应当建立追究市场主体的严格刑事责任制度。

　　同时，增加对隐名股东、公司实际控制人严重失信行为的制约性规定，将严重失信的隐名股东、公司实际控制人纳入“失信黑名单”。加强“两虚一逃”行为新形势下的行政监管执法工作研究，统一《公司法》《公司登记管理条例》以及《公司注册资本登记管理规定》中关于“两虚一逃”行为查处的规定。

　　二是尽快修订《无照经营查处取缔办法》，以“谁许可谁监管，谁审批谁负责”原则为前提，推动政府完善监管体系，厘清各个职能部门的监管职责。明确规定无论是否需要许可，无论是否领取营业执照，都必须按行业管理的原则进行监管，并承担因监管不到位而引致的相关后果。

　　三是加快有关社会组织的立法进程，进一步明确社会组织的定义、职能定位、权责、管理体制等，充分发挥社会组织在商事制度改革监管中的积极作用，形成政府部门与社会组织的共治格局。

　　（三）转变监管理念，推进诚信建设

　　充分认识企业信用信息公示系统的重要作用，运用大数据推进企业诚信体系建设，着力搭建登记注册、企业年报、行政执法、消费维权数据系统，并实现系统间数据共享，最终实现与企业信用信息公示系统的链接。在此基础上，推动整合政府其他各部门、金融机构、行业组织等相关信息，建立起社会诚信体系，真正形成“一处违法，处处受限”的严管局面。

　　（四）加快职责厘清，协同攻坚克难

　　一是建立沟通协调机制，及时解决改革过程中的难题。政府各职能部门之间就如何开展审批和监管工作，如何与市场主体登记、审批做好衔接工作等积极进行沟通，就政府行业主管部门在中央和地方机构编制总量只减不增的前提下，如何承接监管职能，是否有能力承接监管职能，如何更好地实施监管等问题进行协调，完善联合执法及联席会议制度，形成监管合力，避免因“宽进”造成监管缺位现象。

　　二是借鉴“三单”管理模式，厘清监管部门职责。借鉴沿海试点地区的做法，改革行政审批制度，出台省级部门行政审批事项汇总目录，在审批前、中、后三个阶段分设准入负面清单、前置审批清单和后续监管清单，并将“三单”纳入网络审批和监督系统，实现行政审批标准化。

　　（五）加强队伍建设，优化监管资源

　　一是优化执法资源，明确执法导向，理清执法重点。按照“重点突出，职责明确”的指导思想，及时优化整合监管执法力量。同时，理清当前工商监管重点和执法重点领域，拓展市场监管新领域，探索执法办案新思路。

　　二是借鉴司法制度改革即将实施的人民法院人员分类管理制度、法官等级定期晋升机制，建立工商部门执法人员考评晋升机制，将执法人员业务考评同评先评优、选拔任用、奖励激励、警示惩处等相结合，激发干部的工作动力，调动执法人员积极性。
 
　　                                                                                                                                                    来源：中国工商报