“十三五”时期财政支农要做哪些事？

　　2016年是“十三五”的开局之年，也是全面建成小康社会决胜阶段的首战之年。作为财政支农工作的主战场，财政农业工作将如何适应新情况、迎接新挑战、谋划新篇章？

　　在近日举办的财政支农政策培训班上，财政部农业司司长、国务院农村综合改革办公室主任吴奇修对此进行了解答。“十三五”时期财政支农工作的总体思路是，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以发展新理念为引领，按照新一轮财税体制改革的安排部署，以财政支农政策供给改革推进农业供给侧结构性改革，促进农业可持续发展，增进农民福祉，同步实现农村小康。主要任务是，着力重构一个体系，实现两个安全，打赢三大战役，为促进农业农村经济社会持续健康发展提供有力支撑。即，重构财政支农政策体系，保障国家粮食安全和生态安全，打赢脱贫攻坚战、结构调整战、农民增收战。

　　根据上述部署，吴奇修明确了2016年财政支农工作的五大重点。

　　重点一：

　　加大投入，强化管理

　　通过机制创新来加大投入。按照“保障重点，压缩一般”的要求，将资金更多地向脱贫攻坚、适度规模经营、农业可持续发展等领域倾斜。同时，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，鼓励和引导社会资本投入农业农村。

　　通过整合统筹来增强合力。一是积极加大源头整合。按照《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》要求，中央财政逐步将涉农资金整合为农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展、扶贫开发等六类。总体思路是，进一步大幅减少专项个数，梳理和重设支出方向，赋予地方统筹使用自主权。同时，扩大因素法分配比例，改革绩效评价方法，加强配套制度建设。省级及以下层面也要提前研究部署，认真做好谋划。二是认真抓好各项试点。按照点面结合的原则，着力抓五个方面试点工作。面上，抓好支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点。点上，抓好黑龙江“两大平原”涉农资金整合、省级涉农资金管理改革、湖南省高标准农田整合、市县涉农资金整合优化等试点。对于非试点地区而言，可以在现有政策框架内，继续探索其他有效的整合模式，着重从机制上进行创新。

　　通过强化管理来提质增效。一方面，要巩固专项整治行动成果。对于已经完成整改的省份，要及时组织开展“回头看”，确保整改全面、彻底、到位。对于还没有完成整改的省份，要提高思想认识，增强紧迫意识，采取有效措施，加快工作进度；另一方面，要建立健全长效机制。要通过分析问题背后的深层次原因，从体制机制上找到解决问题的办法。

　　重点二：

　　大力支持脱贫攻坚

　　支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点。根据党中央、国务院有关要求，财政部牵头研究起草并以国务院办公厅名义印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》。改革的核心是，把一部分财政资金的配置权力彻底下放给贫困县，由贫困县统筹整合用于脱贫攻坚。

　　支持易地扶贫搬迁，打好脱贫攻坚揭幕战。一是瞄准建档立卡搬迁对象，妥善处理精准搬迁和整村搬迁的关系。建档立卡不准确的，予以调整，将来按人验收。与建档立卡贫困户同步搬迁的其他农户所需建房资金，由各地统筹其他资源、农户自筹资金予以解决，安置区基础设施建设可一并统筹规划。二是节约使用各项搬迁资金。各地要按照中央要求，合理研究确定投资和补助标准，把补助的建档立卡贫困户人均住房面积控制在25平方米以内，不搞高标准建设。易地扶贫搬迁任务完成后，项目资金如有结余，可以调剂用于易地扶贫搬迁贷款还本付息和搬迁建档立卡贫困人口后续产业发展。三是高度重视防控债务风险，加强搬迁相关资金的监管。要防控承贷操作不规范形成的风险、资金监管不到位的风险等。同时，加强扶贫搬迁项目管理，对完工项目逐一验收、核对销号，把好事办好。

　　支持探索资产收益扶贫模式。一是明确资产收益扶贫资金范围。用于资产收益扶贫的资金，不仅包括财政专项扶贫资金，还包括其他相关涉农资金。可以把筹资来源扩大到投入贫困地区农田水利基础设施建设和农业产业发展、并能产生稳定经营收益的其他财政支农资金。还可以把贫困户可获益资产的范围进一步扩大到水电、矿产等资源开发领域，让贫困人口分享资源开发收益。二是明确资产收益扶贫重点。要依据本地资源禀赋和产业发展条件，找准资产收益扶贫与特色优势产业发展的结合点，做大做强特色优势产业，实现扶贫开发由短期“输血”向长期“造血”转变。三是明确资产收益扶贫要求。要不改变资金用途，折股量化的是财政投入形成的资产而非资金本身。不能简单地把相关涉农资金直接投资入股，而是把相关资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，折股量化给贫困村和贫困户。开展资产收益扶贫，既要保障原有政策的既定目标和建设任务能够顺利实现，又要认真研究财政资金投入市场化经营主体的适宜方式，建立退出机制，防止一些地方直接用财政资金投资经商办企业，投入一些高风险的行业，甚至出现利益输送、骗取套取财政资金等问题。四是量化股权分配向贫困群众倾斜并动态调整，确保贫困群众优先受益。股权分配方案各地可结合实际确定，但要重点向贫困户倾斜，特别是将无劳动能力或弱劳动能力的贫困家庭作为优先支持对象，增加配置股份，帮助其获得稳定的收益分红。

　　重点三：

　　支持农业可持续发展

　　支持农业综合生产能力建设，做好“田”和“水”两篇大文章。“田”就是要划定并保护好永久基本农田，建设高标准农田，提升耕地质量。同时，围绕增加耕地产出，推广先进适用农业科技，提高农机装备应用水平；“水”就是要坚持不懈加强农田水利建设，推动江河湖库综合整治，夯实现代农业发展基础。要按照五大发展理念要求，通过水利资金的精准管理和水利政策的精准发力，支持统筹解决好水短缺、水灾害、水生态、水环境等问题。此外，要加快推动农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设，促进气象为农服务转型升级。

　　支持农业结构调整。找准支持结构调整的着力点，集中发力。树立粮食安全意识，保障“谷物基本自给、口粮绝对安全”。强化市场意识，坚持以市场为导向，以增收为目标，着力支持发展地方优势特色农业产业，针对细分的农产品市场，满足多层次需求。增强紧迫意识，对明显不合理的供给结构及时进行调整，抓好“粮改饲”“米改豆”等试点工作，做好政策衔接配套，防止农民因种植结构调整导致减收。

　　落实新一轮草原生态保护补助奖励政策。在财力紧张的背景下，今年中央财政新增安排补奖资金20多亿元，充分体现了对草原生态保护的重视。省级要因地制宜制定实施方案，抓好政策落实。

　　扩大新一轮退耕还林还草规模政策。2015年底，财政部联合国家发改委等7个部门印发《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，提出将确需退耕还林还草的25度以上坡耕地基本农田调整为非基本农田，并实施退耕还林还草。需要强调的是，推进新一轮退耕还林还草要与推进扶贫开发工作有机结合，使之成为贫困地区脱贫致富的有效手段。

　　完善天然林保护全覆盖政策。2016年，中央财政将新增资金，扩大全面停止天然林商业性采伐的范围，并进一步提高天然林资源保护工程各项补助和森林生态效益补偿标准。同时，中央财政将进一步完善东北重点国有林区全面停伐补助政策。

　　重点四：

　　推进农业领域重点改革

　　农业“三项补贴”改革。经报国务院批准，今年农业“三项补贴”改革将在全国推开。农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”后，政策目标包含耕地地力保护和粮食适度规模经营两项。一是用于耕地地力保护的补贴，直接发放给农民。补贴发放依据，可以是二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体以哪一种或哪几种类型面积进行补贴，由各地结合实际确定。二是用于粮食适度规模经营的资金，近几年主要用于支持农业信贷担保体系建设。目前，国家农担公司筹建工作进展顺利。在业务范围上，国家农担公司主要面向省级农担机构开展再担保业务，同时也提供政策业务指导、行业行为规范、风险救助、人才培养等服务，不直接从事与省级农担机构有业务冲突的直接担保业务。

　　农业水价综合改革。今年1月，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，明确了改革的总体要求和任务措施。各地要进一步统一思想认识，抓好改革任务。一是将农田水利建设和机制创新紧密结合。按照“先建机制，后建工程”的原则，把农业水价综合改革、农田水利设施产权制度改革和运行管护机制创新作为项目建设的前置条件。各级财政部门在安排农田水利资金时，要重点向改革积极性高、工作有成效的地区倾斜。继续支持完善农田水利工程体系，加大对末级渠系改造的投入，完善计量供水设施，落实维修养护责任，保障工程良性运行。二是建立可持续的精准补贴和节水奖励机制。多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金，在完善水价形成机制的基础上，对定额内用水成本与运行维护成本之间的差额进行补贴，根据节水量对采取节水措施、调整种植业结构节水的用户给予奖励，调动农民参与改革的积极性。

　　部门预算管理改革。要加快预算执行进度，尽量减少结转结余资金，充分发挥财政资金效益。进一步做好部门预算项目库储备，应该纳入评审范围的要全部进行评审，为下年预算编制尽早做好准备。突出部门事业发展重点，提前研究、合理设置部门预算里的项目，性质相同、用途相近的项目要进一步整合统筹使用。进一步适应专员办转型后工作职能，积极做好与专员办在预算编制、执行和监督检查中的衔接工作。

　　重点五：

　　支持深化农村综合改革

　　完善乡村治理机制。要落实和完善村级组织运转经费保障政策，推动村干部报酬和办公经费落实到位。支持以村民会议和村民代表会议为基础，以发展公益事业和公共服务为载体，加强基层协商民主建设，创新议事形式，丰富议事内容，规范议事程序，强化决策执行力。把培育农村服务性、公益性、合作性和互助性社会组织，作为完善乡村治理机制的重要环节，积极研究支持其参与农业农村服务管理的相关政策措施。采取多种形式扶持村集体经济发展，壮大村集体经济，增强服务功能。

　　扎实开展扶持村级集体经济发展试点工作。一是做好选点工作。要综合考虑区域代表性、地方政府积极性和村干部工作能力等因素，重点向粮食主产区和贫困地区倾斜。二是完善制度设计。要完善村级集体经济组织的财务管理制度，建立科学合理的分配制度，确保村级集体经济组织能够有效运转。要将“一事一议”民主决策融入到试点当中。同时，要发挥乡镇财政的就地监管优势，加强对村级集体经济组织的财务监督管理和相关项目的监督检查。三是强化政策综合支持效力。鼓励支持农业适度规模经营、高标准农田建设、农业产业发展扶持政策及资金项目向试点县（市）、试点村倾斜，支持试点村集体经济发展。

　　加强对“一事一议”财政奖补工作的规范引导。继续将“一事一议”财政奖补作为农村综合改革的重中之重，着力打造好这块“金字招牌”，切实解决好老百姓亟需的民生问题。一是认真做好“一事一议”财政奖补“十三五”规划。要结合村庄人口布局变化趋势和财力状况，统筹处理好当前与长远、需求与可能、重点投入与普遍受益的关系。二是妥善处理“一事一议”财政奖补与美丽乡村建设试点的关系。“一事一议”财政奖补工作以农民普遍受益为目标，重点在保障农民基本生产生活条件等方面，美丽乡村则是在基础设施比较完善基础上的美化和提高。三是发挥好“一事一议”财政奖补机制平台作用。为其他涉农涉村项目的实施，提供良好的基础平台和有益的经验借鉴。

　　积极支持国有农场办社会职能改革。将国有农场办社会职能改革试点工作纳入农垦体制改革的整体框架内统筹考虑，支持第二批试点省份继续开展试点。根据中央关于“总结推广国有农场办社会职能改革试点经验”的要求，支持9个省份开展相关工作。到2017年，所有省份要统一按照新的实施方案执行。在资金补助办法上，总的思路是“先改后补、以补促改”，建立激励约束机制。（戴正宗）