时清霜：加强政府法制区域协作 保障推进京津冀协同发展

背景介绍：为深入贯彻省委中心组学习会精神，省法制办组织开展系列研讨和体会交流，9月底，省政协常委、省法制办主任时清霜参加了由中央统战部、司法部、全国律师协会共同主办的“中央统战部同心·律师服务团集体帮扶活动”到河北的系列活动。期间召开了京津冀协同发展法治保障专题研讨会，时清霜就发挥好法治保障作用提出了意见和建议，回答了记者提问。

加强政府法制区域协作  保障推进京津冀协同发展

河北省法制办主任 时清霜

推进京津冀协同发展，对河北带来的积极影响和推动作用，是全方位和深层次的，是历史性和转折性的，是河北面临的最大机遇。中共中央印发《京津冀协同发展规划纲要》，省委专题组织学习并制定出台了实施意见。京津冀协同发展各方面工作正在按照中央的部署，有力有序有效向前推进，路径清晰，任务明确。京津冀协同发展，重在协同，也难在协同，而政府法制区域协作是其中的关键一环，主要作用体现在：通过政府法制区域协作，强化三地协同政府立法，提高三地行政执法协调联动水平，为协同发展提供有力的制度保障和高效的执法环境。

加强政府法制区域协作，是服务保障京津冀协同发展的客观需要

规划纲要首次明确了京津冀的具体功能定位，三地协同发展涉及城市布局和空间结构的调整优化，现代化交通网络系统的构建，环境容量生态空间的扩大，产业升级转移和公共服务共建共享等方方面面，综合性系统性强、难度系数很大。为落实重大国家战略和实现具体功能定位，三地要坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进的工作原则，加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。围绕中心服务大局是政府法制工作永恒的主题。面对京津冀协同发展的新形势、新任务、新要求，需要三地加强政府法制工作层面的协作，在政府立法、行政执法和行政执法监督方面同时“发力”、共同“给力”、形成“合力”，建立完善有效的配套制度以及行政执法和执法监督机制，共同营造有利于京津冀协同发展的法治环境。近年来，三地政府法制机构建立了法制工作区域合作机制，并已连续两年召开区域法制协同工作会议，目前，正在抓紧签署合作协议。同时，积极谋划主动对接政府立法、文件审查、执法监督等区域协作各项工作。

一是加强促进京津冀协同发展的重点领域立法。围绕协同发展提出的扩大生态环境容量的要求，加强生态文明制度建设，制订了《国土治理条例》《地下水管理条例》《固体废弃物污染环境防治条例》《大气污染防治条例》《水功能区管理规定》《用能和排污计量监督管理办法》《达标排污许可管理办法》等地方性法规草案、修订草案和政府规章，正在研究制定《农村环境治理条例》；围绕提升新型城镇化水平的要求，制订《城市地下管线设施管理条例》《城乡规划条例》等地方性法规草案、修订草案。围绕服务和保障京津冀铁路安全管理的需要，与北京铁路局积极配合，制订《铁路安全管理规定》。

二是加强协同发展有关机制文件的合法性审查。2014年以来，我省与北京市、天津市和国家有关部门单位签订涉及协同发展方面的各种协议、合作备忘录等80多件，其中，仅今年6月份，围绕“推动京津冀协同发展·央企进河北”签署协议就达40多份。对于这些政府协议类文件，我们邀请有关专家，逐项研究，逐条把关，确保在法律政策方面不出纰漏。其次，进一步加大简政放权力度，加快政府职能转变，规范权力公开透明运行，强化权力行使的监管制约，更好地适应协同发展的需要，按照省政府要求，对《河北省省政府部门行政权力清单》涉及的56个厅局的3995项权力进行了认真审核，对其中38个部门权力清单中行政审批、行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认、行政监督等方面的事项，从合法性方面提出了100多条意见建议。

三是京津冀行政执法监督协作机制逐步形成。在行政执法区域协作方面，三地相关执法部门已经开始了区域协作。在环保执法方面，三地环保部门重点开展了大气污染防治、引滦水源保护和环境执法等方面的合作交流，建立了津冀大气污染防治信息交流和协商机制，确定了三地联合环境执法监督检查、协同查处跨界环境违法行为合作事项；在超限超载执法方面，三地以执法协作的方式开展联合行动，区域治超工作取得明显成效；在食品安全执法方面，建立了京津冀食品安全事故卫生应急处置协作机制。同时，在执法案卷评查、执法监督经验交流等方面的合作也不断深化。为落实十八届四中全会《决定》要求，我省于8月份在全国率先出台了行政执法全过程记录制度，近期将召开现场会，拟邀请北京、天津指导观摩。

加强政府法制区域协作，是破除协同发展体制机制障碍的必然要求

京津冀三地政府及其所属部门是规划纲要和实施方案的实际执行者，其行政权力行使关系到协同发展各相关领域政策的制定、措施的执行、利益的分配和权益的保障。应当看到，因三地面临着各自特殊的经济和社会发展问题，以及各自追求本行政区域经济利益最大化的天然动机，即使在协同发展的大背景下，地方保护和本位思想在一定程度上仍客观存在。立法主体多元化、行政执法和执法监督标准的差异化，也会导致三地法治环境的不同，在一定程度上阻碍了京津冀协同发展的有效实施。面对推进京津冀协同发展这块深化改革中的“硬骨头”，如果不加大法制协作力度，单靠表面上、浅层次的协作，“一亩三分地”的思维定式就很难突破，长期以来形成的制约京津冀协同发展的各种制度壁垒和体制机制障碍也很难被打破。而政府法制区域协作则是运用法治思维和法治方式解决协同发展中相关问题的有效途径。

例如：十八届四中全会提出的行政裁量权问题，要求“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”目前，京津冀各执法部门都已建立行政处罚裁量基准制度，细化、量化了行政裁量标准。尽管相关行政处罚裁量基准制度都是在相应的法律、法规、规章法定范围内制定的，但由于三地在细化行政处罚裁量标准过程中考量的因素不尽相同，裁量标准也不尽相同，执法部门在具体实施过程中，虽然适用同样的法律，针对同样的违法行为，但会造成不同的行政处罚结果，从而易导致违法行为在三地之间转移。这显然与协同发展的要求是不相符的，也只有通过加强区域法制协作才能有效加以解决。

又如：由于之前我省政府规章设定行政处罚的标准与北京相比较低，客观上导致河北成为某些违法行为的“洼地”，不利于协同发展。近年来，行政处罚标准没有随着我省经济社会的发展及时调整，导致某些领域的违法成本较低，难以有效发挥行政处罚在行政管理中应有的警示、惩戒和威慑作用。为此，做为省政协常委，经过深入调研，在政协河北省第十一届委员会第二次会议上提交了关于修订省人大常委会贯彻实施中华人民共和国行政处罚法决定的提案，今年5月29日，该决定经河北省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，将危害公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用四个领域的行政处罚最高限额由3万元提至10万元，在行政处罚标准上实现了与北京的对接。

再如：对有关政府规章、规范性文件进行清理，是破除京津冀协同发展制度障碍的一项重要工作。按照省政府的要求，从去年开始两次印发通知进行安排部署，认真搜集京津有关的政府规章、规范性文件，并与我省相应的政府规章、规范性文件逐件逐条对照，清理结果已经省政府批准对外进行了公布。这项工作虽然取得了明显成效，但是，由于三地横向联系深度不够，对我省政府规章、规范性文件中的问题查找得还不够全面、不够准确，梳理工作还不够彻底，一些深层次的问题还需要通过深化协作加以解决。

因此，只有通过加强法制区域协作，建立促进区域协同发展的政府立法、行政执法和执法监督协作机制，才能够有效防止立法中形成行政壁垒以及行政执法中存在的执法尺度不统一的问题，使三地形成目标同向、措施一体、作用互补、利益互联的有利于促进协同发展的体制机制和制度安排。

落实《纲要》要求，推进政府法制区域协作务实开展

（一）加强重点领域的立法协作

一要 加强机制建设。京津冀应进一步建立完善政府立法协作机制，提高协作的针对性和有效性。⒈建立立法计划协调机制，在编制立法计划时，加强沟通联系，将协同发展急需的，三地共同关注的或者需要其他两地配合的立法项目列入计划，使立法计划与协同发展的要求相衔接、相契合。⒉建立立法草案相互征求意见机制，在对与协同发展密切相关的立法项目审查修改过程中，就相关草案充分征求和吸收其他两地意见和建议，并就拟确定的需要三地相互合作、相互配合、相互支持的重要制度进行深入协商，使相关制度设计充分凝聚三地共识。⒊建立立法后评估协作机制，及时总结三地立法区域协作和制度建设方面的经验，并针对存在的问题研究解决之策，不断提高立法协作质量和水平。

二要 加强重点领域立法协作。⒈加强要素市场一体化领域立法。资源配置行政色彩浓厚，要素市场建设滞后，市场化水平低，是制约京津冀协同发展的突出问题。京津冀协同发展的成效，很大程度上取决于市场配置资源决定性作用能否有效发挥，取决于区域间能否形成统一的金融投资、产权交易、技术研发、创业就业政策。为此，三地应通过立法区域协作，努力营造公平高效、充满活力的有利于协同发展的法治环境，共同推进要素市场一体化进程。⒉加强行政管理体制改革领域立法。《纲要》要求京津冀进一步加大简政放权力度，打造权力在线运行、审批全程公开的行政管理协同机制。落实《纲要》关于深化行政管理体制改革的要求，是京津冀三地的现实抉择。京津冀协同发展过程中，如何协同减少行政权、弱化审批权、规范决策权、强化监督权、监督执法权，需要京津冀三地在制度上进一步探索，更需要三地将探索的制度成果体现在政府立法上，从而为深化行政管理体制改革提供制度支持。⒊加强公共服务一体化领域立法。京津冀在教育、医疗、就业以及交通、通信等公共服务领域的差距，是制约京津冀协同发展的严重阻碍。目前，虽然京津冀在交通一体化等方面签订了相关的合作框架协议，但是这种区域协议不是强制性的法律规范，而是具有协商性、合作性、政策性的“软法”。为了促进京津冀基本公共服务的均等化，有序承接北京部分社会公共服务的疏解，完善医疗保险转移接续和异地就医服务等措施，三地间应完善促进公共服务一体化的法律保障制度，通过区域立法协作逐步将签订的有关合作协议纳入法治轨道。⒋加强生态环境保护联动领域立法。建立生态保护联动机制，以大气污染联防联治、流域治理、水资源保护及扩大生态空间为重点，统一三地生态环境规划、标准、监测、执法体系。三地政府间的区域立法协作，应把环境污染联防联控作为立法的重点，进一步细化和完善相关制度规范。⒌加强促进投资贸易便利化领域立法。由于在改革和发展的过程中有着不同的路径选择与利益追求，京津冀三地在争取投资项目和开展贸易交流方面存在的竞争关系，不可避免会出现地域性的重复建设和资源浪费等问题。为使三地在投资贸易领域将竞争关系转化为合作与共赢关系，实现三地贸易投资的便利化，除需要国家层面的制度支撑外，更需要三地深化投资贸易便利化改革，并以政府立法的形式将改革创新成果固定下来，实现制度化、法制化。

    （二）加强重要规范性文件的审查协作

制定规范性文件是行政机关具体贯彻执行法律、加强行政管理的重要手段。规范性文件的合法与否、质量高低，直接关系社会公共利益和人民群众切身利益，直接关系京津冀协同发展进程。三地可以适时召开规范性文件备案审查研讨会，对规范性的审查方式、审查标准、重点审查内容等进行交流。在日常工作中，三地在对规范性文件合法性、是否增设权利义务等内容审查的同时，要注重审查是否规定了行政壁垒和地方保护等与京津冀协同发展不相适应的内容。发现规范性文件具体内容涉及其他省市或对京津冀协同发展可能产生重大影响的，建议起草部门与其他省市相关部门沟通或征求意见。

    （三）加强行政执法监督方面的协作

一是 执法体制改革协调推进。按照京津冀协同发展的需要，统一明确执法改革方向和改革重点，对三地行政执法体制改革工作进行统一谋划，协调推进。对于一方已经启动或者基本完成的改革项目，及时整理并形成可复制的改革经验，供其他两地借鉴。 二是 执法监督制度联合制定。围绕依法行政考核、行政执法检查、行政执法问责、行政执法程序、行政执法信息互通共享、行政处罚自由裁量基准制度等重点工作和关键环节开展协作，联合出台相关制度和程序规定，共同弥补、消除三地行政执法监督工作中的制度空白和差异，增强行政执法监督制度设计的协调性和一致性。 三是 执法监督信息互联互通。推动行政执法监督信息实现互联互通和共享共用，在行政执法监督平台建设和使用中加强合作，充分发挥行政执法监督平台在异地执法信息查询、执法大数据统计、行政执法全过程监控等环节的优势，实现三地行政执法监督效果的最大化。

    （四）充分发挥法律顾问作用

    在政府法制建设方面尤其是在京津冀协同发展的大背景下，由专家学者和律师组成的法律顾问队伍发挥着重要作用。在我省政府法制专家咨询委员会、省法制办的法制专家库中，专职律师和有律师资格的教授、副教授占到三分之二以上。今年以来全省各级政府和部门普遍建立了法律顾问制度，都聘请了专家学者和律师作为法律顾问，其中有一部分就是北京知名的法学专家和律师。日前省政府专门召开座谈会，张庆伟省长代表省政府为21名省政府法律顾问颁发了聘书，并与法律顾问座谈。希望专家和律师要为建设法治河北贡献智慧和力量。在政府立法、执法监督、行政复议和重大行政决策把关等方面，积极利用京津法律专家学者和律师良好资源优势，实现法律人才的资源共享。请法律顾问协助把关，从更专业角度提出意见和建议。发挥法律顾问在政府法制区域协作中的重要作用，推进京津冀协同发展，努力实现“建设经济强省、美丽河北”的奋斗目标。