关于行政决策几个问题的研究

关于行政决策几个问题的研究

李文泉

        行政决策是指行政机关为依法履行行政管理职能而作出决定的行为。在我国，行政决策是指国家行政机关在行政管理过程中所进行的决策，表现为形成国家的方针、政策、法规、决议等具有普遍约束力的决策和行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定行为作出的具体决定。

      党中央、国务院历来十分重视决策问题。党的十六大报告指出，正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）把基本形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”作为基本实现建设法治政府的目标之一，把“建立健全科学民主决策机制”作为全面推进依法行政的重要任务，对实行依法决策、科学决策、民主决策提出具体要求，对建立健全行政决策机制、完善政府内部决策规则、建立健全行政决策的公开制度、专家论证制度、听取意见制度、重大行政决策的合法性论证制度、决策跟踪反馈制度、决策责任追究制度等行政决策机制和制度建设作出了明确规定。

      《纲要》实施以来，在省政府的正确领导和率先垂范带动下，我省各级行政机关的行政决策水平不断提升。同时，也遇到了一些理论和实践上的疑点和难点问题。为此，笔者对行政决策中的几个问题作了一点探索性研究。

      一、关于对行政决策过程完整性的认识问题

      实践中我们发现，不少行政机关的工作人员对行政决策过程完整性的认识不准确，进而影响了行政决策的正确性。根据行政法学和行政管理学的有关规定，一个完整的行政决策过程应当包括以下环节：一是行政决策前的准备（又称“预决策”）。这个环节包括：以发现问题为决策起点，进而通过调查研究弄清问题的性质、范围、程度、因果关系，最后有效地确定决策目标。二是行政决策的形成。这个环节包括围绕确定的目标，进一步收集信息，为拟定决策方案提供前提条件；在掌握信息的基础上拟定并提出一个至多个决策方案，并对各个方案作出说明；在对方案进行条件评估、成本效益评估和结果预测的基础上抉择方案，形成决策。三是决策执行反馈与评价。这个环节表面上看似乎是行政决策过程结束后的执行问题，这是一种误解。从“实践、认识、再实践、再认识”的方法论角度分析，决策形成后的执行绝不仅仅是决策实现的问题，而是行政决策接受实践检验，并通过执行跟踪反馈、评价环节发现决策存在的不足，对行政决策不断进行修正和完善，最终使行政决策得以实现。

      二、关于行政决策中的发扬民主与行政首长负责制相互关系问题

      在行政决策中发扬民主与行政首长负责制的相互关系问题，涉及到个人在集体决策中的作用、多数人意见与少数人意见的取舍、行政首长在决策中的责任、重大决策与一般决策的关系、首次决策与二次决策的关系，以及决策成本等诸多问题。笔者在这里不准备从上述角度进行研究，仅从操作层面上研究怎么做才能兼顾到上述问题的妥当处理问题。

      （一）合理区分重大事项决策和一般问题常规性决策。我们研究的完整的决策程序往往是以重大决策为前提的。实践中，重大决策至关重大，但数量较少，而一般性常规决策数量较多。因此，《纲要》的规定中凡是要求决策程序严格完整的，基本都是专指重大决策。《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》准确地把握这一精神，多处引导大家具体界定哪些是必须专家论证、向社会公开、广泛听取意见的重大决策事项。为此，我认为，各级行政机关都要按照《纲要》的要求，在制定政府内部决策规则时，首先长界定并区分重大决策和一般决策，并分别实施不同的决策程序，重大决策实施严格的重大决策程序，一般决策则根据组织法的规定，按照行政首长的分工，由分工首长组织实施决策。

      （二）合理区分紧急状态下的决策和常态下的决策。同一个决策事项在常态下可能属于一般决策，由分管领导组织即可。但是，如果放在紧急状态下，这个决策事项就可能变成了重大决策。需要说明的是，这里讲的紧急状态，不是指一般时间急迫，而是特指的达到“突发事件”预警条件的状态，在此种状态下，就应当依法适用紧急状态下的应对措施，按照重大决策程序办理。

      （三）合理区分首次决策与决策执行中的二次决策。有些重大决策必须适用重大决策程序，但是决策形成后的决策执行过程中遇到的问题是否都要在二次决策中适用重大决策程序，那要视具体问题的重要程度来决定。一般来讲，只有在执行中出现了原决策总体失误、多处失误和决策无法继续执行等重大问题时，才应该采用与原决策基本相同的重大决策程序进行重新决策外，至于其他一般的细节、枝节性完善，可以由执行首长按一般程序通过二次决策进行修正完善后，向主要领导报告即可。

      （四）合理区分行政首长根据多数人意见决策与根据少数人意见决策。行政机关的工作原则中，既有“民主集中制原则”，又有“行政首长负责制”。前者与行政决策发扬民主是一致的，而后者行政首长负责制与行政决策发扬民主是否一致？行政首长可否根据少数人意见，乃至根据个人与众人不同的意见作决策？这个问题不少人认识模糊。

      根据政府组织法关于行政首长负责制的规定，行政首长在作出行政决策时，行政首长是第一责任人。可能会出现三种情况：行政首长与班子多数人意见一致；行政首长与班子人少数人意见一致；行政首长与班子成员意见不一致。怎么决策才符合规定？这里涉及到行政决策与党委决策的一个区别：党委决策的原则是少数服从多数，行政决策是行政首长根据讨论的意见作出决策。实践中，大部分情况下行政首长会选择多数人的意见作决策，但是也允许行政首长选择少数人的意见，甚至按个人的意见作决策。这时候，行政首长选择何种情况作决策，都与不调查、不研究、不广泛发扬民主情况下的个人说了算有了质的区别，因为他是在严格履行民主程序的基础上作出的选择。此时他一旦选择少数人或者个人的意见，他必须明确：①行政首长选择少数人意见作决定时，必须说明理由；②行政首长选择的少数人意见不具有可以预见到的重大政治原则性问题和重大社会风险；③行政首长对自己选择的方案要承担重大的责任风险；④班子成员可以对行政首长根据少数人意见或个人意见作出的决策予以否定。当行政首长选择的少数人意见或坚持个人意见的做法，受到多数人抵制后，行政首长有向上级报告个人意见的权利，如果多数人意见导致决策错误后，行政首长有相应的减责免责的权利。