保定重修重污染天应急预案 量体裁衣才能游刃有余
环境保护部近日在河北省保定市召开了保定市重污染天气应急预案修编试点工作现场会，推广保定市重污染天气应急预案修编试点经验。
环境保护部副部长翟青对保定市重污染天气应急预案修编工作给予高度评价。他指出，保定市重污染天气应急预案修编工作，贯彻国家、河北省相关规定，立足于保定市自身特点，结合管理目标，深入分析，全面梳理，科学论证，大胆实践，有所创新，有所突破，为优化预案积累了经验，为全国重污染天气应急管理提供了借鉴。
为什么进行修编？
缺乏技术支撑和科学论证，没有考虑区域性问题
河北省保定市副市长杨宝东介绍说，2013年10月至今年4月期间，保定市共发布重污染天应急预警11次，其中黄色预警9次，橙色预警两次。
杨宝东告诉记者，开展应急响应期间，各项污染物指数均有所下降，对减轻大气重污染程度、保障公众身体健康、维护社会安全和社会稳定，起到了积极作用。“但通过一年的实际操作和评估发现，原应急预案在认识的准确性，内容的完整性，措施的科学性、针对性和可操作性，以及与省级预案、周边城市预案的衔接性方面仍存在不少问题，需要进一步修改完善。”
杨宝东解释说，原应急预案存在的问题主要体现在以下几个方面：首先是认识上存在偏差，应急目的不明确。通过对去年以来应急工作的评估，普遍感到有两个片面认识：一是过分夸大应急预案的作用，认为只要启动应急预案，效果就可立竿见影，重污染天就立刻消失或不再出现；二是完全否定应急预案的作用，认为启动应急预案社会反响大、效果不明显、劳民伤财，只要把日常工作抓好了，应急可有可无。
其次是应急措施缺乏技术支撑和科学论证。2013年年初，面对严峻的大气污染形势和强大的社会舆论压力，保定市应急工作可以说是仓促上阵，没有对产业结构、污染物特征、气象因素以及保定市的承受能力进行充分考虑，没有对污染原因进行深入分析，没有针对污染主因设定应急措施，没有与企业单位进行有效沟通，没有对污染物进行准确计算。这些也导致应急措施可操作性不强，规定的一些措施，如热电厂限产、机动车限行等难以实施到位，使预案的权威性和效果大打折扣。
同时，原预案有明显的局限性。原预案制订时没有考虑雾霾的区域性问题，没有充分考虑其受气象条件、地理环境影响很大，没有考虑周边城市的协调联动等因素，导致与周边城市执行标准不一致，如车辆限号时间不一致，途经保定的周边城市车辆难以执行等问题。
“原应急预案存在的问题不解决，只能是纸上谈兵，空中楼阁，难以发挥实际作用。”杨宝东表示。
创新点体现在哪？
由部门操作转变为政府主导
“保定市重污染天气应急预案编制工作自今年7月10日开始，历时两个多月。期间，修编组对2013年以来实施应急响应期间的8000多个空气质量指数进行了认真分析，对预案中涉及的88家重点企业排放量分行业、分总量进行了科学研究，细致核算，提出了修改意见，制定了具体方案，确保了预案修编工作顺利进行。”保定市环保局局长肖宝元说。
肖宝元告诉记者，修编后的预案由过去的部门操作转变为政府主导，形成了较为完善的体系，增强了预案的完整性。保定市将重污染天应急预警工作纳入了政府应急体系，确定了重污染天应急工作是政府整体应急工作的一个重要组成部分。
肖宝元举例说，在去年的工作中，本应由保定市政府主导的重污染天应急工作，指挥部办公室却设在了保定市环保局。因此，在实际工作中，相关工作的请示汇报、上传下达、材料汇总等工作程序繁琐、延误时间、效率较低，也不便于重污染天应急响应中各部门统一指挥、协调联动。因此，保定市在预案修编中将应急办调整至市政府，在应急响应期间由市政府集中调度，总体掌控，各成员单位全力投入应急响应工作，简化了工作程序，提高了工作效率，加大了政府统一指挥协调力度。保定市环保局也作为应急指挥部的一个成员单位，制定了自己的专项实施方案。
同时，保定市也形成了政府与部门紧密配合的体系。预案由原来1.3万字减至6000字，字数由繁变简，内容却更加明确；各部门的实施方案由原来2.16万字丰富到5.3万字，字数由简变繁，内容更加丰富具体。企业操作方案根据行业特性，规定了限排措施、减排量和应急响应的各细节。打破了各县（市）应急预案照抄市级或同级预案的老路，明确了格式、内容，使整个预案系统有机衔接，更加完整。
如何使预警兼具科学性针对性？
提前2天~3天采取措施效果最好
据介绍，修编后的预案，由过去的被动响应，转变为提前两天预警和预警即响应，增强了预警的科学性。
记者了解到，保定市过去启动预警大都根据省级预警情况，再与气象部门协商，往往在污染峰值时启动，对群众生活造成一定影响。而新修编的预案，根据“千人计划”PM2.5小组研发的提前5天预测空气质量指数趋势的成果和气象部门提前4天预报天气的情况，在“预警信息发布时间”部分，分别规定了预警信息提前两天发布、提前1天发布，以及未提前发布而出现重污染天时的紧急发布。
“根据科学研究，重污染天出现前2天~3天采取应急措施是综合效果最好、经济成本最优的方式。”肖宝元告诉记者，修编后的预案强调了“提前预警和响应”的概念，提前时间取决于重污染天气预测预报能力，兼顾留给应急响应必要的准备时间。
据介绍，保定市目前可提前两天预测空气质量指数。考虑到提前两天预警从预警信息发布到传达、工业企业停产、建筑工地停工、机动车限行以及停课等措施的准备和落实时间比较充足，因此，保定市将提前量确定为两天。
“修编后的预案还有一个重要的特点，就是由过去的对企业关停限产‘一刀切’转变为现在的‘一厂一策’、‘一厂一案’。”肖宝元说，去年编制的预案在企业减排上采取“一刀切”方式，热电、水泥行业全部采取减负荷，Ⅲ级响应时减产15%、Ⅱ级响应时减产30%，Ⅰ级响应时减产50%；造纸印染等行业也采取同样的减产措施，未考虑企业的具体生产状况和减排空间。
肖宝元向记者解释说，根据专家论证结论，大面积重污染天时，如果区域联防联动削减污染物总排放量的55%~60%，可减少重污染天气中40%的大气污染物。因此，综合保定市产业结构轻，热电、水泥企业治理效果好，社会经济承受能力弱及减排空间小等情况，经测算，在红色预警时保定市确定50%的削减量；橙色、黄色预警时确定30%、15%的减排量。根据不同行业企业特点，确定了停产减排的具体方式、方法和数量。
而修编后的预案，充分考虑到企业减排空间和民生问题，Ⅲ级及以上应急响应措施中，电力、水泥行业实行“一厂一策”，根据实际生产状况，通过优化治理工艺措施实现减排；造纸、印染等其他行业实行“一厂一案”，通过轮流停产措施实现减排。
预警怎样才能突出地方特色？
分级情形描述更实际、更全面
“修编后的预案由过去的概念模糊，转变为预警、响应及解除全过程各个环节清晰易行，增强了预案的可操作性。”保定市环保局副局长贾建勇认为，修编后的预案注重了预警、响应、解除全过程的相互协调，环环相扣。
贾建勇说，原预案中“预警分级”界定不清、预警情景覆盖不全，实际工作中难以把握操作。修编后的预案对分级内容中涉及的未涵盖情形、橙色预警划分、科学术语表述等分别进行了调整，使预警分级情形描述更实际、内容更全面。
据介绍，针对原预案预警工作程序不清的问题，根据保定市气象会商现状和重污染天气预警会商工作经验，确定了监测——预报——会商——预警信息发布——预警级别调整——预警解除整个工作流程，对每个环节进行了详细规定，并且更有针对性地突出采暖期的相关内容。在“响应部分”重点强化了各部门响应方案的内容，使各部门不但知道了“做什么”，还知道“怎么做”、“谁去做”、“什么时间做”。在解除环节，在原来的基础上又增加了蓝色预警自动解除、未来24小时空气质量指数低于200和未来空气质量不变差即可解除。
“修编后的预案最大特点是在充分吸收全国各地经验的基础上，突出了保定特色。” 贾建勇说，这些特色主要体现在以下几个方面：一是在预警时限上提出连续5天空气质量指数在300以上500以内即转入红色预警的条款。二是在预警级别调整部分，规定了“当全市空气质量指数在不同预警级别条件内频繁波动时，可按高级别预警发布”，避免了由于预警级别频繁变动而导致的预警级别反复调整与解除，增加不必要的社会成本的弊端。三是在应急响应部分，规定了当发布橙色预警信息时，根据专家组的会商意见，市指挥部可要求重点区域、重点行业企业实行更为严格的应急响应措施，以达到应急调控目的。四是建立应急响应全过程记录制度，强化重污染天应急痕迹化管理，细化监督检查流程，强调应急评估，强化责任追究机制。五是为了使预警落到实处，保定市还制定了一套督导检查手册。
