在全国首创企业民主管理专项法律监督制度

推进非公企业民主管理困难重重，成为工会工作的痛点和难点。怎样从困局中突围？是新形势下企业民主管理工作的“时代之问”，亟需破题。为此，承德市总工会坚持问题导向，以改革创新精神，出台了《承德市企业民主管理监督办法（试行）》，在全国首创了企业民主管理专项工会法律监督制度，2016年9月20日中央媒体《工人日报》予以介绍，全国总工会主管的《中国工人》杂志2016年第11期在《典型示范》专栏进行了具体介绍。一些主流媒体主动找到市总工会，要进行深度报道。10月21日，全国第九次企业民主管调研检查第五检查组来我市调研检查，对此给予了高度评价，认为该做法具有“首创”意义和价值，并建议在全国推广。我市做法刊登在《网络舆情》日报231期，12月6日，全总党组成员、书记处书记张茂华同志作出批示：“各地工会在加强企业民主管理方面有许多创新做法，请加以总结。”2017年2月6日，全国总工会向省总工会了解我市此项工作进展情况，表示高度关注。

一、探索民主管理专项法律监督的缘起

在企业民主管理实践中，普遍存在一些非公企业主要负责人对民主管理缺乏认识、工作不支持，有的非公企业竟然多年不建立职代会制度，有的尽管建立了但成了“摆设”，没起作用。这些问题，成为推进企业民主管理工作的“瓶颈”因素。那么如何来破解？承德市总工会坚持法治思维和法治方式，以《河北省企业民主管理条例》的颁布实施为契机，经过深入细致的调查研究和邀请专家学者和基层工会干部论证等形式，并征求市政府法制办、市人社局等部门意见，几易其稿，拟写了《承德市企业民主管理监督办法（试行）》，并提交市总主席办公会讨论通过。专项监督办法一落地，就受到基层的普遍欢迎，回应了现实关切。

二、企业民主管理专项法律监督办法的几个亮点和突破点

（一）体例科学。该办法共8章31条。第一章总则，第二章机构、第三章监督员、第四章内容和形式、第五章启动事由、第六章程序、第七章责任追究、第八章附则，对监督主体、监督事项、监督程序、追责等都进行了规定，各章之间、条款之间衔接紧密，针对性、操作性强，构成了一个完整的监督链条。

（二）体系完备。《办法》规定：在全市范围内建立四级专项监督机构，即自下而上建立企业、乡镇街道、县区和市四级专项监督委员会，实现一纵到底；每一级监督委员会成员由工会工作人员、职工法律援助中心律师、人社、信访、法院、政府监察部门等相关人员组成（企业监督委员会成员由工会、劳资等部门人员组成），实现横向到边。使民主管理专项法律监督呈网格化布局。

（三）消除盲区。针对我市小企业多、小、散、杂的特点，《办法》规定：全市所有有雇工的小门小店都要依据《办法》设立一名民主管理法律监督员，一般由工会主席（工会小组长）担任，负责向上级工会报告小门小店的民主管理工作，使小门小店也列入监督范围，扩大了监督范围。

（四）畅通渠道。针对有的企业工会主席看老板脸色行事，不敢进行法律监督等实际问题，该《办法》规定：市县乡三级总工会设立企业民主管理工作举报电话，通过工会网站公开；对职工信访案件，工会职工信访工作机构经过审查后，对符合条件的提交监督委员会，列入监督事项；根据民主管理工作需要，监督工作可以随时进行；下级监督委因种种原因不便监督，上级监督委可以直接进行监督。这样，就增强了法律监督的可行性，畅通了监督渠道。

（五）内容明确。该《办法》突出了监督的专项性。《办法》规定，监督的主要内容是：企业职代会、厂务公开、职工董事、职工监事制度建立情况；工作运行情况；企业发生的侵犯职工民主权利现象。对与企业民主管理有一定联系但无重要联系的内容，《办法》不予涉及。

（六）形式多样。企业监督委的监督。对本企业的民主管理工作，企业监督委要主动监督，向企业提出书面意见，督促企业纠正，不理睬和不纠正的，要最迟1个月内向上一级监督委报告。乡级监督委的监督。乡级监督委可以向企业发出《企业民主管理法律监督整改意见书》，督促企业进行整改，企业自收到意见书满60日仍不改正的，监督委要在5个工作日内书面报县级监督委。县级以上监督委的监督。县级以上总工会依法向同级人力资源和社会保障部门提出《企业民主管理法律监督处理建议书》，县级以上同级人力资源和社会保障部门应当依法调查处理，并将处理结果书面告知工会。

（七）具有刚性。《办法》直接援引《条例》的刚性规定并根据法律监督的特点进行细化。该《办法》规定：对未按要求整改和拒不整改的，由监督委提出《企业民主管理法律监督处理建议书》，经主席办公会审议通过后，提交同级人社部门依法处理。对发生下列情形之一的，各级工会提请同级人社部门将该企业列入不良记录名单，并依法予以公布：不建立民主管理制度的；不依法召开职工代表大会、不落实职工代表大会职权、不执行职工代表大会依法作出的决议、决定的；重大事务应公开而未及时公开的；妨碍职工董事、职工监事依法履行职责的；其他违反民主管理制度的行为。

三、企业民主管理专项法律监督的创新价值

（一）首创价值。1995年全国总工会出台了工会劳动法律监督办法，囊括了工会法律法规的监督，发挥了重要作用，但在实践中往往侧重对职工劳动权益如劳动合同、工资报酬等事项的法律监督，并未直接涉及企业民主管理，换言之，对企业民主管理的法律监督尚属空白。企业民主管理专项法律监督办法的出台，无疑填补了空白，具有原创价值。

（二）实用价值。由于该办法，上接“天线”，严格遵循党的十八届四中全会精神和我省地方性法规《河北省企业民主管理条例》之规定；下接“地气”，坚持从非公企业实际中来、从工会工作实际中来，坚持问题导向，精准发力，所以具有针对性和实用价值。

（三）啃“硬骨头”。该办法坚持马克思主义哲学的“重点论”理论原理，对推进非公企业民主管理过程中的企业经营者、工会干部、职工等各种要素，进行区分，认为当前制约非公企业民主管理工作的广度和深度的主要矛盾，并不是工会干部的问题，也不是企业广大职工的问题，而是非公企业主要负责人的问题，抓住了非公企业主要负责人这个纲，才能“纲举目张”，“四两拨千斤”。让非公企业主要负责人重视和支持企业民主管理，是块“硬骨头”，运用法治的力量是首选路径。为此，该办法牢牢抓住《河北省企业民主管理条例》赋予工会的法律手段，在坚守法治的底线上，做出了许多有力度地、能够引起非公企业主要负责人震动的规定。

四、取得的初步成效

该《办法》出台后，得到基层工会的广泛认可，认为是开展企业民主管理工作有了一把“尚方宝剑”，效果呈现日益明显态势，被市委深改办列入工会深化改革的一项重要举措。

（一）增强了开展企业民主管理工作的信心。我们做过一次摸底调查，有70%以上的工会干部认为该《办法》的出台，帮他们解决了难题，腰杆硬了。

（二）非公企业主要负责人支持民主管理的人数多了起来。市总工会将《办法》印成4000本小册子，由各级工会发给企业主要负责人。因为该《办法》有《河北省企业民主管理条例》做后盾，有人社部门劳动监察、在媒体公示等制约性措施做支撑，切中了问题要害，因此，有越来越多的非公企业经营者开始支持民主管理。例如，我市有一家3000人以上的非公企业，一直没建立职代会制度，市总工会通过职工上访渠道，列入民主管理专项法律监督，市总工会副主席、市企业民主管理专项法律监督委员会主任带队对该企业进行法律监督，使该企业建立了职代会制度，平息了劳动关系矛盾，得到市委分管领导的充分肯定。

（三）有效推动了全市非公企业民主管理。今年下半年，市总工会协调市人社局、国资委、工信局、企业家协会、工商联等部门，联合开展民主管理工作检查，依据《承德市总工会企业民主管理监督办法（试行）》，汇总全市没有建立民主管理制度的企业名单，通过法律监督程序进行集中处理，此举，助推了实现由“要非公企业搞民主管理”向“非公企业要搞民主管理”的可喜变化。例如，围场县福满家超市主动找到县总工会要求帮助指导建立职工代表大会制度；拥有400多名职工的非公企业四海集团公司不仅建立和完善的职工代表大会制度，还在全市非公企业中率先建立了职工董事、职工监事制度，工会主席进入了董事会，工会副主席进入了监事会，并且担任监事会主席。

我们的体会是：切实解决非公企业推行民主管理老大难问题，必须创新工作机制和手段。探索推行企业民主管理专项法律监督之所以能够很快见效，根本原因是找准问题，“对症下药”，路径科学，契合实际，因此，监督之路才越走越宽。

（此项目荣获2016年度全省工会工作创新成果评选三等奖）