以法治方式破解教育发展难题

——《石家庄市教育设施规划建设管理条例》出台始末

□ 钟荣贵 李洪杰 王欣

为解决民生难题而生

近年来，我市城市规模不断扩大，城市人口数量激增，群众对优质教育资源的需求日益扩大。但是，教育设施专项规划刚性不够，教育设施用地得不到有效保护，城市中小学和幼儿园用地面积标准偏低，居民住宅小区配建教育设施不到位等问题，导致区域内的“入园难”、“入学难”和“大班额”现象，成为群众反映强烈的热点、焦点问题。

问题不容回避。省委常委、市委书记孙瑞彬在全市党的群众路线教育实践活动动员会上提出要“下力气解决好优质学前教育严重短缺、义务教育发展不够均衡、进城务工人员子女入学难、新建住宅小区教育设施不配套等突出问题”。

市人大常委会针对问题组织了专项视察，主任会议听取了《关于全市义务教育阶段学校布局建设的情况汇报》，全程参与立法过程。市政府领导多次听取立法工作汇报，并组织协调。

以问题为导向

以数据为支撑 慎重而稳妥

立法起草小组认真分析产生问题的原因所在，确定了以问题为导向，以数据为支撑，针对问题进行制度设计的工作思路。

组织区、县教育行政部门对全市教育设施现状（生均占地面积、生均建筑面积、权属登记状态等）、外来务工人员学生占比、平均班容量、配建教育设施现状（规划、建设、移交）等进行摸底调研和数据统计……

会同市区房地产市场专项治理办公室和市规划局对2008年至2013年6月期间居民住宅区配建教育设施遗留问题的相关数据进行核实、梳理……

协调市卫生计生委对我市未来五至十年的人口出生率进行预测……

通过一系列数据的汇总和分析，较为科学合理的确定了我市教育设施规划建设的相关指标。

此前，国家、省、市对教育设施规划建设管理没有专门的法律法规予以规制，其相关内容散落在规划、建设、教育等部门法律法规中，涉及部门多、系统性不强、可操作性差，特别是强制力不足，形不成制度合力。

起草小组将这些不同层级的法律法规和政策进行了归类分析，根据法制统一的原则，将相关规定在《条例》中进行细化，稳妥而慎重地构建起我市教育设施规划建设的专门制度体系。

外地成功经验 提供有效借鉴

在城市进程不断加快的当下，我市教育设施规划建设方面存在的问题，也是不少城市面临的棘手问题，一些地方（如南京、济南、合肥、南宁、郑州）先行一步，通过地方立法的形式，不同程度地对存在的问题予以解决，有效促进了当地教育事业的发展。

3月2日至8日，市人大常委会领导组织市人大教科文卫委、法制委、市建设局、市规划局、市法制办、市教育局赴南宁、合肥、南京进行了学习。

在考察中学习，分析总结得失，为我市《条例》立法提供借鉴。考察学习的过程，也是对《条例》修改完善的过程。

广泛征求意见 部门合力出成果

教育设施规划建设管理是一项复杂的系统工程，涉及发改、国土、规划、建设、房管、财政、教育等诸多部门，但现有的管理模式，教育行政部门作为教育设施管理使用单位，处在这一系统工程的末梢，其他相关职能部门的职责也不尽明晰，致使教育资源布局的统筹性和可实践性较差，带来一系列的突出问题。

解决这些问题，需要理顺教育设施规划建设管理的各部门职能，并进行必要的调整。

实现这种制度设想，必须和相关部门进行有效的沟通协调。同时，利用报纸、网络及召开座谈会等形式，向人大代表、专家学者、开发商代表、教育工作者等不同层面的各界人士广泛征求意见，汇聚民意，保证了《条例》立法的群众基础。

市教育局领导多次带队深入相关部门，充分听取部门意见，尊重部门意见，阐明立法观点，以诚感人，嬴得了部门的支持和理解，为立法进程的推进和实施奠定坚实基础。

“六明确一提高”，为省会教育资源均衡优质发展提供法律保障

《条例》包括总则、教育设施规划管理、教育设施用地保障、教育设施建设管理、配建教育设施的建设与移交、法律责任和附则，共计七章五十三条，其主要内容可概括为“六明确一提高”。

——明确了教育设施规划的刚性法律地位。《条例》规定，我市教育设施规划由市、县（市）教育行政主管部门会同同级规划行政主管部门组织编制。编制规划要明确各类教育设施的布局、用地范围及用地面积等内容。市区和县（市）城区的教育设施规划要纳入城市控制性详细规划，作为强制性内容管理。

——明确了教育设施预留用地的管理。《条例》规定，规划行政主管部门要按照教育设施规划预留教育用地，并核定其区位和界线，实现预留教育用地由简单确定位置向明确地块边界的转变。规定预留的教育设施建设用地不得擅自变更，因重大基础设施建设等确需变更的，要在相同或者相近区域规划不少于原面积的预留教育设施建设用地，并征得教育行政主管部门同意，报本级政府批准。同时为解决当前城市发展造成现有学校改、扩建滞后的问题，《条例》还规定，现有城市中小学、幼儿园生均占地面积未达到条例规定标准的，市、县两级人民政府应当按照教育设施规划，在城镇建设改造时优先解决。

——明确了教育设施用地的保护措施。《条例》规定，任何单位和个人不得侵占、破坏教育设施用地；教育用地范围内不得兴建住宅、商业用房和其他与教育无关的建筑物、构筑物以及其他设施；不得擅自转让、出租、出借、抵押教育设施及用地或者以其他方式改变其用途。规定国土行政主管部门应当依据学校申请对现有教育设施用地进行地界勘验测绘、土地登记、核发证书；对有权属争议的教育设施用地，在争议解决前，任何单位和个人不得改变土地使用现状；要严格控制征收学校、幼儿园的校舍和场地，因征收重新建设的学校、幼儿园的校舍和场地不得少于原占地面积和建筑面积，原学校、幼儿园的占地面积低于条例规定标准的，重建时应达到规定标准。

——提高了城市中小学、幼儿园的设置规模和占地面积。《条例》规定，高中占地面积按照省级示范性高中标准设定，总占地面积不少于100亩，生均占地面积不少于25平方米；幼儿园、小学、初级中学在校生千人指标分别由30、66、33调整为39、78、39；小学和初级中学的生均占地面积标准分别由不少于14平方米、16平方米调整为不少于16平方米、18平方米。

——明确了居民住宅区中小学、幼儿园的配建机制。《条例》规定，新建、改建、扩建居民住宅项目，由开发建设单位按照规划和《条例》规定的标准，分别配套建设幼儿园、小学和初级中学。配建教育设施建成验收达标后，无偿移交辖区政府，由教育部门管理使用。新建、改建、扩建居民住宅项目因规划布局限制不能配建教育设施或达不到配建教育设施相应标准的，开发建设单位应当按照标准分别缴纳相应的配建教育设施建设资金，由市、县两级人民政府统筹安排建设相应的幼儿园、小学或初级中学。

——明确了配建教育设施规划建设的管理措施。《条例》规定，配建教育设施必须与居民住宅项目同步设计、同步建设、同步验收、同步交付，并予以优先安排。规划行政主管部门在出具居民住宅项目规划条件时，要明确配建教育设施的区位、红线、占地面积和建筑面积；在核发建设工程规划许可证前，要会同教育部门按照规划要求和学校建设标准审查配建教育设施设计方案。《条例》明确了配建教育设施的移交程序和要求，规定建设项目备案手续完结90日内，开发建设单位将配建教育设施及相关材料移交辖区政府，并协助办理产权登记手续。辖区政府要及时接收移交的配建教育设施，并组织开办相应的学校和幼儿园。

——明确了违法行为的查处机制。对开发建设单位占用配建教育设施用地实施违法建设的行为，规定由规划行政主管部门责令自行拆除，限期按规划审批要求配建，处违法建设工程造价5%的罚款；逾期不自行拆除的，依法强制拆除，处违法工程造价10%的罚款，并限期按规划要求配建。对开发建设单位未按时移交配建教育设施的，规定由房管行政主管部门作出限期移交决定，逾期不移交的，申请人民法院强制移交并处罚款。另外设定了诚信管理机制，对未按规定配建、移交教育设施的开发建设单位，建立不良信用档案，向社会公布违法行为，并取消其三年内参与本市土地出让受让资格。

在反反复复、不断协调商讨中，《条例》一步一步走向成熟。2014年11月28日，《条例》在省人大常委会第十一次会议表决中高票通过。

目前，市教育局正组织人员对《条例》进行广泛宣传和培训，抓紧制定《条例》的相关配套制度，在全社会营造依靠法律保障教育科学发展的良好氛围，全面提高全市教育系统依法治教、依法行政，依法办事的能力。我们相信，随着《条例》的深入贯彻实施，我市教育资源配置将更加均衡，“让每一个孩子都有好学校上”将逐步成为现实……

市人大常委会将《石家庄市教育设施规划管理条例》（以下简称《条例》）列入2013—2017年度五年立法规划和2014年度立法计划后，从2014年1月23日市教育局向市法制办报送《条例（送审稿）》，到5月8日市政府第21次常务会议审议通过《条例（草案）》，8月28日市人大常委会第十一次会议审议通过《条例》，再到11月28日，第十二届省人大常委会第十次会议批准通过《条例》自2015年1月1日起施行。立法效率之高，节奏之快，让人叹服！

《条例》是省内首部关于教育设施规划建设管理的地方性法规，在全国同类地方法规中，首次对教育设施规划建设管理进行了较为全面、系统的制度设定。

2014年12月6日，中国教育报头版头条对石家庄出台《石家庄市教育设施规划建设管理条例》进行报道——“石家庄市面对发展中遇到的阻碍教育问题，不推诿、不妥协，而是知难而进，在深入调研和广泛征求意见的基础上，制定了教育设施规划建设管理条例，并于当年立法，当年获河北省人大常委会审议通过。这种下大力气解决阻滞教育发展问题的决心和立法速率，的确值得点赞。”

回头来看，《条例》凝聚了各级领导、众多部门、太多人的心血……

2013年5月27日，市人大常委会将制定《石家庄市教育设施规划管理条例》列入2013-2017年五年立法规划和2014年度立法计划。7月10日市教育局成立《条例》立法起草小组。8月-12月市教育局开展《条例》立法基础数据调研及《条例》（草案）文本起草工作。

2014年1月23日，市教育局向市政府法制办报送《条例（草案）》。

1月

1月29日，就《条例（草案）》征求相关部门和县（市、区）意见；

3月2日至8日，市人大常委会领导组织市人大教科文卫委、法制委、市建设局、市规划局、市法制办、市教育局赴南宁、合肥、南京考察教育设施规划建设立法工作；

2月

2014年2月-3月会同市法制办集中修改《条例（草案）》。；

3月

3月26日，市教育局会同市法制办组织法律、教育等方面专家，对《条例（草案）》进行论证。

《石家庄市教育设施规划建设管理条例》 出台大事记

4月23日，市人大常委会法工委对《条例》立法工作进行调度；

4月

4月27-29日，市教育局会同市法制办，赴规划局、国土局就《条例（草案）》沟通意见。

5月5日，市政府召集发改、规划、建设、国土、房管、财政、城管、法制办、教育等部门，对《条例（草案）》进行协调征求意见；

5月

5月10日，王亮市长签署《关于提请审议〈石家庄市教育设施规划建设管理条例〉（草案）的议案》；

5月8日，市政府第二十一次常务会议审议通过《石家庄市教育设施规划建设管理条例（草案）》；

5月13日，《关于提请审议石家庄市教育设施规划建设管理条例（草案）的议案》报市人大常委会；

5月30日，市人大常委会教科文卫委组织教育、法律方面专家对《条例（草案）》进行专家论证。

6月5日，市人大常委会教科文卫委组织专门委员会专员，对《条例（草案）》进行审议；

6月10日，市人大常委会组织市内各区教育局局长、部分人大代表、开发商代表、教育工作者代表，就《条例（草案）》征求意见；

6月

6月25日至27日，市人大常委会第十次会议，对《条例》进行第一次审议；

6月28日，《条例（草案）》通过石家庄市政府网站、石家庄日报向全社会公开征求意见。

7月中旬，市人大常委会法工委组织市教育局、市法制办、有关法制委委员对《条例》进行集中修改；

7月12日，市人大常委会法工委组织市规划、建设、国土、发改、财政、城管、市内五区教育局和开发商代表，征求《条例（草案）》意见；

7月

7月30日，市人大常委会法制委召集法律、教育等方面的专家，再次对拟提交市人大常委会第二次审议的《条例（草案）》进行论证。

8月

8月27日至28日，市人大常委会第十一次会议，审议通过《条例（草案）》。

10月9日，《条例》报省人大常委会；

10月

10月22日，省人大常委会教科文卫委来我市调研《条例》立法工作，市教育局作专题汇报；

12月15日，市人大常委会在石家庄日报发布公告，全文刊登《条例》。

12月17日，市人大常委会召开《条例》新闻发布会；

11月

11月28日，省人大常委会第十一次会议批准通过《条例》，自2015年1月1日起施行。

12月

12月31日，市教育局召开教育系统贯彻《条例》动员培训会。

编辑： 张小波