个体工商户制度改革初探（上）
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个体工商户是我国数量庞大的一类市场主体，在我国经济发展的各个时期都发挥了不可替代的作用。20世纪70年代末到80年代初，个体工商户伴随着改革开放后个体经济的发展而出现。1980年12月中共中央工作会议提出，在公有制经济占绝对优势的条件下，允许城镇个体所有制经济发展。个体经济自此得到国家正式承认。
1981年7月7日，国务院下发《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，初步明确了个体工商户的含义。1986年《民法通则》出台，确定了个体工商户的概念并将登记作为个体工商户从事营业活动的必须程序。1987年，国务院发布《城乡个体工商户管理暂行条例》，明确了个体工商户的登记事项。2011年11月1日，新的《个体工商户条例》正式生效，实行了20多年的《城乡个体工商户暂行条例》废止，新的条例放宽了对个体工商户经营人员、经营范围、雇工人数等的限制，并支持有条件的个体工商户转变为企业的组织形式。
商事制度改革以来，在民事领域和市场监管过程中，个体工商户的法律地位、主体责任的重要性日益凸显，亟须在法律法规中重新定义和明确。2017年11月1日，原国家工商总局就《个体工商户条例（修订征求意见稿）》公开征求意见，主要修订内容包括个体工商户的定义、宽进严管与信用监管、依职权注销、个转企便利化及政策扶持等方面。
个体工商户的定位
个体工商户在法律关系中的主体资格定位
在民事及民事诉讼法律关系中，个体工商户的主体资格定位以自然人属性为主。《民法通则》中规定了两类民事法律关系主体，即公民（自然人）和法人。在第二章公民（自然人）第二十六条规定了个体工商户的含义，即“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户”“个体工商户可以起字号”。1992年公布的《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十六条规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。据此，很多人认为，个体工商户应作为自然人从事经营活动的一种特殊形式，其法律主体属性应为自然人。
2015年颁布的《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第二条规定，对于个体工商户，没有字号的以营业执照上登记的经营者为当事人；有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。可见，在民事诉讼法律关系中，民事主体名称即使使用个体工商户的字号，仍然需要注明经营者基本信息，不能独立使用字号作为当事人。
在劳动法律关系中，个体工商户的组织属性明显。《劳动法》第二条明确规定，在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。《劳动合同法》第二条规定，中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。那么“个体经济组织”是否等同于“个体工商户”？答案是肯定的。《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第一条规定，个体经济组织是指一般雇工在七人以下的个体工商户。因此，在劳动法律关系中，个体工商户是作为组织而不是自然人存在的，劳动者与个体经济组织的劳动合同关系，可以随个体经济组织的注销而解除。
在行政法律关系中，个体工商户的属性定位相对模糊。《行政许可法》《行政处罚法》《行政诉讼法》及《行政强制法》等法律对于相对人采用了“公民、法人或者其他组织”的表述，但对于个体工商户属于公民还是其他组织没有明确规定。《个体工商户条例》规定，有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。这一规定更倾向于将个体工商户等同于“公民”；但该条例同时规定“个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营”。那么家庭经营的个体工商户是否更符合“其他组织”的概念？把个体工商户定位为“公民”还是“其他组织”，适用《行政处罚法》的标准、程序和处罚轻重也不同。
个体工商户与自然人及个人独资企业属性异同反映其登记的定位
个体工商户与自然人。个体工商户就是经商的个人，与自然人之间有高度的重合，二者的概念有联系又有区别。同一性——个体工商户区别于有完全独立法律人格的法人，具有自然人法律人格的明显特征，其民事行为能力依附于自然人的存在而发生。个体工商户在经营过程中的所有权和经营权是一体的，其经营行为由拥有所有权的自然人进行并以该自然人的全部财产承担无限连带责任。因此，个体工商户与自然人的属性有着天然联系，亦无法像组织一样，通过剥离经营者（投资者）的形式，将个体工商户这一载体下的权利义务连同个体工商户的身份一起转让与他人。从纳税义务上看，个体工商户与自然人都是缴纳个人所得税。此外，如前面所述，在民事诉讼中个体工商户大多是以营业执照上登记的经营者为当事人，即以自然人为诉讼主体。差异性——个体工商户可以有独立的商号，有以商号为标志的商事权利能力和商事行为能力。个体工商户与自然人的财产在账目中可以明确分开；个体工商户可以自己的名义设立银行账户、注册商标以及申请行政许可，具有明显的组织特征。
个体工商户与个人独资企业。相似性——个体工商户与个人独资企业均属于商个人的范畴，都是由自然人投资设立，都是投资人以自己的财产对其承担无限连带责任的一种经营主体。他们都可以有自己独立的字号，且字号在表述形式上也极其相似。差异性——在组织形式上，个体工商户是自然人从事经营活动的一种特殊形式，是自然人主体的特殊权利能力的体现；而个人独资企业属于独立于投资人的企业组织，可以设立分支机构。在工商登记条件方面，个体工商户只需要提交自然人的有效身份证明以及场地证明，可以选择是否登记个体工商户名称，不要求登记出资额；而个人独资企业需要有自己的企业名称，而且法律对其投资额、住所等都有登记要求。在经营模式上，个体工商户的经营活动由业主自己进行，虽然《个体工商户条例》放宽了从业人数的规定，但无论雇工多少，业主本人直接参与到经营管理中；个人独资企业的业主可以只作为投资者，委托或者聘用他人代为经营管理企业事务。
个体工商户和个人独资企业在经营模式和承担责任的模式上有很多相同之处，只是在制度设计上，个人独资企业能够与投资人剥离并转让，个体工商户不能与自然人剥离并转让。
个体工商户法律定位不明晰引发的问题
个体工商户主体属性不明晰影响了信用约束的实效
以广东省为例，截至2017年12月31日，广东省内个体工商户数量达600万户，占全部市场主体58.59%。由于个体工商户不属于企业，不适用《企业信息公示暂行条例》。依照《个体工商户年度报告暂行办法》，个体工商户只需要报送年报，可自主选择是否公示年度报告。如此一来，公众通过企业信息公示系统获取的个体工商户相关信息就非常有限。
在企业信息公示系统中，个体工商户信息公示是以个体工商户“组织”的属性进行的，公示系统未将个体工商户的经营异常状态、信用状况与经营者关联起来，无法对其经营者进行有效的信用约束。同一人申办多家个体工商户，在系统中无法统一归集，互不关联，本应由自然人个人承担的信用监管后果，均由个体工商户承担。如一个体工商户存在违法行为，经营者可以轻易逃避监管与处罚。
以东莞的监管实践为例，一登记为个体工商户的手机店，涉及多起消费者投诉，相关信息记载、公示于当地工商诚信通系统，而经营者只需要办理注销登记，再登记一户新的个体工商户，就可成功“洗白”，很容易成为“一处失信，处处受限”这张大网里的“漏网之鱼”。
个体工商户主体属性不明晰导致财产归属不清
个体工商户财产与经营者财产区分不明。不同于企业，个体工商户登记注册无“出资”项目栏，法律法规也未对其资产作出规定。但通常认为，个体工商户经营者的资产就是个体工商户的资产，两者不作区分。这一点从《民法总则》对个体工商户债务承担方式的规定上可以得到印证。《民法总则》第五十六条规定，个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。
如果承认个体工商户的自然人属性，个体工商户与经营者实际上是同一个主体，此种情况下财产归属于同一主体，自然没有不妥之处。但是，如果承认个体工商户的组织属性，那么个体工商户与经营者就是两个不同的主体，二者的财产不予区分势必造成财产混同，不利于物权的稳定与市场交易。
此外，当个体工商户注销时，如果其名下登记有土地、房产、车辆等财产权益，这些财产自然归属经营者个人所有。但是，在个体工商户属性不明晰的情况下，办理过户就会出现经营者是否需要纳税的问题。而在某些自然人不能取得土地使用权的情形下，则还存在不能过户时的财产归属问题。
对外投资时容易出现投资人名义混乱问题。由于法律上没有对个体工商户的属性进行明确，个体工商户与其经营者的财产也未作区分，在对外投资时，实际经营者既可以个体工商户的名义对外投资，也可以经营者的名义对外投资。同时，法律法规也未限制自然人登记个体工商户的数量，一名自然人可以登记多户个体工商户。从理论上讲，同一自然人可以不同身份对外投资，势必造成投资关系的混乱。
不利于保护劳动者权益
由于《劳动合同法》中将与劳动者订立劳动合同的相对人称为“个体经济组织”，根据《劳动合同法》规定，存在用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散的情形，劳动合同终止。个体工商户经营者可以毫无顾忌地办理注销，成立新的个体工商户，劳动者对此毫不知情，法院、人力资源部门不会将相关劳动合同与经营者个人挂钩，认可其合同存续，转移到新的个体工商户或者企业，这对于保护劳动者合法权益非常不利。
主体属性不明确导致“个转企”许可资质无法继承
对于“个转企”，《个体工商户条例》及《个体工商户登记管理办法》均只作了方向性规定，未明确指出个体工商户该以何种方式转变为企业，也没有规定转变后企业能否承继原有的许可资质。《个体工商户条例》第二十九条规定，个体工商户申请转变为企业组织形式，符合法定条件的，登记机关和有关行政机关应当为其提供便利。《个体工商户登记管理办法》第三十九条规定，个体工商户申请转变为企业组织形式的，登记机关应当依法为其提供继续使用原名称字号、保持工商登记档案延续性等市场主体组织形式转变方面的便利，及相关政策、法规和信息咨询服务。
实践中，“个转企”后的企业仅能继续保留个体工商户的字号以及登记档案，其他部门发放的许可证则需要重新申请。在“个转企”中，承认个体工商户的组织属性，视个体工商户为个人独资企业无任何不妥，相关的行政许可资质及财产权利自然可以继承；如果承认个体工商户的自然人属性，则应视为经营者转移商事主体身份，相关行政许可应终止，唯有通过法律强制性规定才可继承。事实上，办理“个转企”需要先注销个体工商户再新设企业，这一做法已承认个体工商户自然人属性而非组织属性。□广东省东莞市工商局 陈松辉 苏 航
来源：中国工商报网