专家谈农村土地三权分置改革 关键是土地经营权定性

　　●我们与其将经营权做大，还不如将承包经营权权利设置完整的同时再给经营权赋权，这样我们法律和政策关系上就顺了。

　　●农村集体产权制度改革关键要赋予农民更充分的财产权利，重点要赋予农民对拥有的集体资产股份的占有权、收益权，有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。按照中央的要求，对赋予农民的这六项权能应该区别对待。

　　全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟、农业部经营管理司司长张红宇、国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英等专家和官员在日前举行的“2015中国农村发展高层论坛”上就“三权分置”（即土地所有权、承包权、经营权分置）和产权制度改革等事关农村发展的重大改革议题发表了自己的观点。

　　刘振伟：

　　三权分置关键是土地经营权定性

　　按照中央一号文件精神，现在全国人大正在抓紧对《农村土地承包法》进行修改。这次修法主要针对中央对土地承包关系的稳定和完善做出的一系列大政方针。

　　重点考虑以下几个问题：一个是三权分置问题，土地所有权，农户承包权和土地经营权。三权给予法律地位是没问题的，土地所有权和农户承包权也没有问题，关键是怎么给土地经营权定性。现在众说纷纭，有人认为是债权，有人认为是物权，债权的理由是土地经营权就是依据租赁合同契约关系而产生的，没有租赁合同，没有契约关系就没有这个债权关系。认为它是物权根据大陆法系民法理论推下来的，土地经营承包权，国有土地经营权。第三种理解，一些权威专家说根据承包期限长短来判断是物权还是债权，流转期限短就是债权，流转期限长就是物权。怎么定性法律必须要明确。另外，国际上现在对债权物权化管理是一个趋势，这是第一个需要明确的。

　　第二，赋予土地承包经营权的抵押担保融资问题。现在的问题是如果土地经营权界定为债权它是不能抵押的，只能质押或者担保。

　　第三，落实土地承包关系长期不变的具体形式问题。土地承包关系的“长久不变”要不要有期限？开始调研时有两种观点，一种认为应该设置期限，一种认为不应设置期限，特别是民法专家认为，土地承包权是用益物权，就是一种期限物权，日本佃权也是55年，中国的民法佃权最长也是50年，期限多长可以商量，不设期限说不过去。

　　第四，还有一个重要问题。农民在城镇定居后是否应交回承包地，这个问题在于政策性文件和法律不一致。原来的《土地承包法》规定，农户落户在小城镇后其在集体的土地可以不交，但是进入设区的市以后，原来的承包地是要交回，但是国务院户籍制度改革的文件里规定，取消农民的三权作为条件，承包地要交回、宅基地要交回，集体承包经营要退出，退出以后才能在城镇落户，不能以这个作为条件。所以，法律和政策需要衔接一下，衔接两种不同意见。再一种意见认为，完全不收回承包地也有问题，人在变，地怎么能永远不变呢？这种意见主张有条件收回。比如农民已经在城镇落户，有了住房、稳定收入来源，完全纳入城镇职工或者城镇居民社保体系，已经丧失了集体经济产业资格，在承包期内这个地鼓励无偿的交回，这是自愿的。如果你不想无偿交回可以有偿退出，你的投入做一些补偿，自愿交回和有偿补贴。

　　刘守英：

　　明晰“三权”内涵关系是首要问题

　　“三权分置”改革在80年代就开始探索，现在面临三方面问题。

　　第一个问题，集体所有权、承包权和经营权这三者之间是一个什么样的关系，这也是“三权分置”改革的根本问题。集体所有权实际上是在一个时点设置下的人人共有、人人有份的所有权制度。所以，我不认同集体所有权就是集体组织享有集体所有权，和整个包产到户改革将集体所有制利益内部化，如果做强集体经济组织或者某一个载体这是个倒退，更加明确在某一个时点集体成员权的共有，集体所有权不是集体组织的所有权，是按份共有所有权，是一个成员权。

　　第二，承包权是集体所有权跟集体组织内部成员之间发包和承包的关系，但是承包权在承包法的设置上是跟集体所有权同等的一个财产权，集体组织内部拥有合法成员权的人承包集体组织内部土地的财产权，这两个权利是平等，但同时是可分裂的权利。

　　第三，经营权在现在的法律设置里没有明确讲，经营权和承包权在现在的法律架构是合一的，经营权是承包经营权派生出来的，不是一个独立的权利。经营权受谁约束？受承包经营权约束。这两者之间是根据一定的和约期限来确定各自的权利和义务的关系。所以，这是一个非常重要的事儿，三权之间的关系没有被认真回答。

　　经营权的权利性质，经营权是从承包经营权派生出来的权利，承包权和经营权的设置上类似清末时的两田制，承包权是一个田地权，经营权是一个田面权。经营权从这么一个和约关系来讲，不能大于承包经营权。我们目前的问题是出在哪儿呢？十八届三中全会以后，最后的设置结果为了使经营权便利新的经营主体来扩大它的经营规模，经营权去获得担保抵押，我们实际上是做大经营权，但是把承包权的权利进行了约束，地方操作的时候面临很大的问题，一个派生出来的权利居然大于它的母权利。所以，我们在法律上就会产生非常大的风险。另外，银行也产生非常大的风险。

　　我认为，经营权的权利是承包权派生出来的权利，它必须小于或者等于承包经营权的权利。现在做大了经营权，对承包经营权的权利进行约束的结果是经营权担保抵押权到底多大的价值？它本身比承包经营权小，但是我们设置比它大，我们实际操作的过程中最后带来一些问题，承包经营权不得担保抵押，但是经营权可以担保抵押，怎么操作？第二个问题，一旦经营权担保抵押出现风险的时候，承包权的权利价值如何保证。第三个问题，由于经营权担保抵押权的价值在法律上无法认同，会带来银行在操作过程中风险非常大，而且成本很高。所以，我的基本观点，我们与其将经营权做大，还不如将承包经营权权利设置完整的同时再给经营权赋权，这样我们法律和政策关系上就顺了。

　　张红宇：

　　集体产权制度改革是农村改革深水区

　　当前改革进入深水区，农村改革的深水区是产权制度改革。虽然农村集体产权制度改革破题甚早，但是30多年过去了，农村集体产权制度改革在全国层面仍然是一个有待继续深化的重大话题。

　　“三农”问题的核心是农民，农民问题的关键在收入。深化改革有利于明晰产权关系，廓清权利边界，为提高农民家庭经营收入，稳定工资性收入，增加财产性和转移性收入进一步夯实基础。

　　农村集体产权制度改革包括资源、资金、资产。包括耕地、草地，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，即便从经营型资产角度来看，非资源性资产达到2.4万亿元。按58万行政村测算，村村规模达到447万，但是东中西差距甚大，东部地区，特别是城市郊区以行政村为单位，农村经营性资产高达数亿，甚至数十亿的不在少数，但是更广大的中西部地区所谓的经营性资产很少。在这么错综复杂，区域差异非常大的外部环境下，深化农村集体产权制度改革的抓手在什么，重点领域是什么都需要认真探索。

　　张红宇提出，农村集体产权制度改革要聚焦于三个关键领域。第一个是资源性资产的改革问题。现在18.2亿亩还是20.3亿亩的农村耕地的改革，我们现在正在做的农村土地承包经营权确权登记颁证就是资源性改革的最重要的工作。按照中央要求把家底搞清楚，搞好这项工作有利于推动农村土地经营权流转，有利于发展农业规模经济，有利于生成现代农业发展的机制，从去年开始中央要求五年的时间把这项工作完成，摸清农村土地家底，使经营权得到更大范围地优化，提升我国农村土地的产出效率，同时土地经营的劳动生产效率和整个资源的配置效率。

　　第二个改革是狭义上的农村集体产权制度改革，更多是聚焦于农村经营性资产的改革，这个改革涉及的重点是将其折股量化到人、落实到户，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，发挥农民股份合作。其中涉及成员资格的界定问题，涉及股权的设置和管理问题。

　　第一，成员资格的界定问题，包括什么时间、什么人，量化到户、量化到人的集体资产产生的收益。第二，我们所谓的实行股份合作，到底是集体股，各类股还是集体股到底怎么设置，现在各个地方也有不同考虑。第三，股权管理到底采取动态管理还是静态管理。改革开放到今年三十多年，农村社区从封闭到开放，成员过去是固定的，现在是流动的，外来的打工者在这儿干了二、三十年，他有没有资格分享本社区经营性资产带来的收益问题。

　　农村集体产权制度改革关键要赋予农民更充分的财产权利，重点要赋予农民对拥有的集体资产股份的占有权、收益权，有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。按照中央的要求，对赋予农民的这六项权能应该区别对待。对于农民拥有的集体资产股份的占有和收益权，重点是在所有开展股份合作制改革的地区，全面赋予集体资产股份的占有权和收益权。对于有偿退出权和继承权，要选择有条件的地方探索赋予这两项权利，有偿退出权重点是探索有偿退出的范围，长期来看是必须要做的，如果农民没有有偿退出的通道，城镇化是一个半拉子工程。怎么有偿退出？退出以后谁来接盘？多大范围做这个事儿？继承权重点是探索具备法定继承人资格，但是不是集体成员的人员继承集体资产股份的规则。对于抵押权和担保权，这比农村土地经营权的抵押担保问题更加复杂，由于抵押、担保可能会对集体经济的产权结构、农村社区的社会结构带来影响，赋予这两项权利必须审慎稳妥。这个权利是一个无法独立行使的用益物权。这个房屋有个股份，你可以有收益权，但如果转让，抵押担保这一份儿，这一个股，不好分割。所以，我们强调要在农业部，包括金融部门，包括监管部门的引领下，批准之下，有限的进行试点。