权力监督不走过场——从一次检查看省国税稽查执法理念的转变

561.8万元！如此大的一笔税款该不该缴？今年8月刚刚终结的一起税务稽查案，让张家口某发电企业在巨额税款缴与不缴一波三折的经历中，看到了省国税局稽查执法理念的转变。

税务稽查：企业未按规定申报，需补税561.8万元

去年9月，省国税局稽查局在对张家口某电厂检查时发现，该企业2011年至2012年购进的燃料煤发生正常损耗2247万元，电厂将这些损耗直接列支生产成本并在企业所得税前进行了扣除。检查组认为，这些损耗不能在企业所得税前扣除，电厂为此需补缴所得税款561.8万元。而企业认为，煤在运输和露天储存过程中，发生一些自然损耗是很正常的，按照有关会计核算规定，企业将这些正常损耗列支生产成本并无不妥，而作为一项实际损失，也是可以在所得税前扣除的。检查组为何不认可呢？企业哪里违法了？

针对企业的疑问，检查组给出了如下答复：依据《企业资产损失所得税税前扣除管理办法》第五条“企业发生的资产损失，应按规定的程序和要求向主管税务机关申报后方能在税前扣除。未经申报的损失，不得在税前扣除。”同时，按照公告规定，企业各项存货发生的正常损耗，应以清单申报的方式向税务机关申报扣除。经查，电厂发生的燃煤损耗没有按规定进行清单申报，而直接在税前进行了扣除，检查组因此作出补税561.8万元的处理意见。

听了解释，电厂方知错误所在。但他们提出，鉴于企业的损失已实际发生，且企业未按规定进行清单申报是工作疏忽，不是主观故意，希望检查组能够给予照顾，不再补征该笔税款。检查组当然不为企业的“求情”所动，在《税务稽查报告》中如实反映了该问题，建议企业补缴税款561.8万元。

看来，这巨额的税款是不得不补了。企业虽感觉委屈，但鉴于自己违法在先，也只好接受处理。

然而，事情接下来的发展却出乎所有人的意料。

案件审理：纳税人违法当罚，合法权利也要维护

按照省国税局《税务稽查工作规程》，稽查局查处税收违法案件时，实行选案、检查、审理、执行分工制约原则。检查部门查案后提出处理建议，交审理部门审核，审理部门对检查部门提交的问题依法进行审核，不偏袒“自己人”，不为难纳税人，既保证了案件处理的客观公正，也切实维护了纳税人的合法权益，充分发挥了审理对检查环节的监督制约作用，保证了案件的合法、公平和公正处理。

根据工作程序，检查组将该案提交至审理组进行审理，审理组提出了与检查组截然不同的处理意见。

审理组认为，检查组的依据固然没错，但国家税务总局于2014年9月15日下发了新的文件，税务执法环境和理念均有了大的变革，导致对该问题的处理也有了不同以往的变化。依据《国家税务总局关于税务行政审批制度改革若干问题的意见》（以下简称《意见》），实施备案管理的事项，纳税人等行政相对人应当按照规定向税务机关报送备案材料，税务机关应当将其作为加强后续管理的资料，但不得以纳税人等行政相对人没有按照规定备案为由，剥夺或者限制其依法享有的权利、获得的利益、取得的资格或者可以从事的活动。纳税人等行政相对人未按照规定履行备案手续的，税务机关应当依法进行处理。

备案是比申报更严格的核准类事项，按照《意见》规定，即使纳税人未进行备案，其合法权利也不因此而被剥夺，更何况是其未按规定方式进行申报呢？电厂没有按规定进行清单申报，但燃煤损失已经实际发生，属于法定的税前扣除项目，税务机关不得因此而剥夺其依法享有的税前扣除权利。

检查组心有不甘，企业毕竟有违法之处，难道就这样不了了之？税法的严肃性何在？

针对检查组的疑问，审理组认为，《意见》并不是完全否定有关规定，而是指出了对该类问题的正确处理方式，“纳税人等行政相对人未按照规定履行备案手续的，税务机关应当依法进行处理。”

而电厂的该项问题，属于未按规定报送有关纳税申报资料，依据《税收征管法》第六十二条“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款。”建议检查组向电厂下达《责令限期改正通知书》，责令企业于限期内向主管税务机关进行清单申报，并视企业在限期内改正情形再给予相应处理处罚。

检查组采纳了审理组的建议。刚刚为不再补税而庆幸的电厂负责人，这时心里又打起了小鼓：看来，罚款是不可避免的了。

最终结果：限期改正，纳税人首违不罚

企业在税务机关规定的限期内及时报送了清单申报资料，并在忐忑不安中等待税务机关的处罚。可是，令企业万万没想到的是，今年8月，他们等来的《税务处理决定书》，仅仅对本次检查中发现的其他问题依法进行了补税处理，而罚款的事儿却没了下文。难道税务机关将处罚的事儿忘了吗？

稽查局当然不会忘记这事儿。就在企业报送清单申报资料后，稽查局按照有关规定，对企业的这个问题如何处理处罚进行了研究分析。依据《征管法》第六十二条规定，该项行为属于“可以”处罚的事项，至于罚与不罚，罚多少（一万元以内），属于税务机关的自由裁量范围。有观点认为，企业连续两年未按规定进行申报，且涉及税款金额较大，应对其给予一定的罚款，以儆效尤。但是，审理组又提出，按照省国税局和省地税局2015年3月联合制定下发的《河北省规范税务行政处罚裁量权实施办法》，“税务行政相对人首次实施法律、行政法规和规章规定可以行政处罚的下列同一性质税收违法行为，且在一定期限内主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内改正的，不予行政处罚。”电厂未按规定进行清单申报的行为属于首次违法，且在限期内改正，不应给予行政处罚。即“首违不罚”。

明白了事情的经过，电厂对税务机关的依法行政理念和专业素养给予了较高评价，心悦诚服地接受了税务处理。一份清单引起的税收争议，就这样以纳税人意想不到的方式得到了圆满解决。