试论基层内部监察审计在党风廉政建设中的作用

试论基层内部监察审计在党风廉政建设中的作用 ——以苏州相城区乡镇（街道）内部监察审计为对象

一、基层内部监察审计的模式

内部监察审计，顾名思义是一种“监审合一”的内部监督管理模式。它以纪检监察和审计工作职能上的相通性为基础，在成立合署办公机构的前提下，整合监察、审计在机构、人员、专业上的资源优势，同时履行监察、审计两种职能，从而有效地放大二者在完善基层管理制度、健全执法监督体系和提升党风廉政建设实效等方面的相融互通作用。基层“监审合一”的工作模式并非新的产物，随着近年来，党风廉政建设工作的不断深入推进，执纪监督工作责任越来越重，各地各单位都在积极探索这种联动监督机制的具体实施方法。目前，在苏南地区常见的基层内部监察审计模式主要有以下几种形式：

一是监察、审计联合派驻。由各区镇组建内部监察审计工作领导小组，统一由区镇主要负责同志任组长，明确将开展内部监察审计工作作为落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的重要内容。纪委监察局、审计局联合向区镇派驻监察审计室，负责统一指导监督各区镇开展内部监察审计工作。例如，苏州市太仓区。

二是审计部门派驻。由区一级审计部门在乡镇、街道成立监察审计室，挂牌于基层“纪检监察工作室”，属于审计部门的派驻机构，负责监督检查各镇审计工作开展情况并进行业务指导和帮助，根据实际工作需求开展监审联合执法。例如，常州市新北区审计局。

三是基层监察、审计合署办公。在区、镇全面设立监察审计室（与纪委合署办公），整合配置纪检监察、内部审计在职能、人员、业务上的资源优势，同时履行行政监察和审计监督的双重职能，实现二者的相融互通。例如，昆山市。

以上三种模式，虽然在机构设置、管理方式上有所区别，但都以立足发挥“监审合一”最大职能优势为出发点，试图充分发挥内部监察审计在强化管理、防范控制风险、提高经济效益、促进廉政建设等方面的作用。本文以第三种模式作为立论的研究对象，结合相城区乡镇（街道）监察审计工作的现状，解析基层内部监察审计在党风廉政建设中的作用。

二、基层内部监察审计的优势和作用

2015年5月，苏州市相城区政府出台了《关于进一步加强相城区乡镇（街道）内部监察审计工作的意见》（后简称《意见》），明确了各乡镇（街道）监察审计室依法履行执纪监督和开展内部审计工作的职能范畴。截至2016年3月底，全区各镇、街道基本实现了监察审计室的“全覆盖”。在全力推进此项工作的半年多时间里，各职能机构积极履行纪检监察和内部审计双重职能，对乡镇（街道）的财政收支情况，集体资产管理使用情况，领导干部履行经济责任情况等进行依法审计，严格把关财政资金建设工程质量和绩效。开展了“小金库”、拆迁经费、“清风行动”、集体资产土地出租情况等多次专项检查行动，“监审合一”的执法模式初显成效，为促进完善基层内控制度、提高经济效益、推进党风廉政建设发挥了重要作用，其优势主要表现在以下几方面：

（一）职能优势上的强强联合。从行使监督主体责任来看，查处违法违纪行为是各级纪检监察部门工作的重中之重，也是惩治腐败，加强党风廉政建设的重要手段；而基层内部审计关注的对象是日常的财务收支及相关经济活动情况，从而随时发现普遍性、倾向性和苗头性的问题，具有较强的专业权威性。从近年来相城区纪检监察部门和审计部门的联合行动看，审计早已成为纪检监察部门在开展专项督查、案件查证过程中不可或缺的专业手段之一，审计结果为案件查证提供有效的依据。乡镇基层监察审计室，正是利用审计工作的专业优势，将纪检监察的触角直接伸向源头治理，让内部审计成为纪检监察工作关口前移的重要环节。

（二）人力资源上的优化配置。纪检监察部门虽然具有较高的政治地位和执法威慑力，但是在队伍组成上一直存在专业性人才匮乏的问题，尤其是在乡镇基层，这方面的弱势尤为明显。纪检监察队伍在经济领域专业技术力量上比较单薄，缺乏金融、工程建设等方面的专职人才。这些往往又是基层腐败频发的“重灾区”。相对的，专业性强是审计的主要优势，但是由于执法的刚性力度不强，威慑力不够，在审计效果上事倍功半。基层内部监察审计实行的“监审合一”模式，恰到好处地将党内监督、行政监督与审计监督有机结合，既可以弥补审计单一执法的缺陷，又可以扩大审计的覆盖面，强化执法监督的力度，让监察和审计通过优化队伍组成来实现业务上的互补，相互促进、相互支撑，增强执法监督的专业性和权威性。

（三）信息资源上的无缝对接。实践表明，纪检监察和内部审计在业务和信息上存在着交叉现象，因此要实现监察、审计的相融互通，首先需要在信息资源上实现共享。作为执法监督部门，纪检监察部门往往会根据受理信访问题或者相关案件线索，向审计部门调阅档案、资料，或是向审计提出在某个方面进行重点关注的建议。审计部门在执法过程中也会将发现问题及时移送纪检监察部门。这种互通有无的做法在基层监察审计室得以进一步加强。开展内审工作前，审计人员可就近向纪检监察人员了解有无相关信访问题，在审计过程中有所侧重，执纪监察发现的蛛丝马迹，也可以同时通过审计人员的专业优势得以佐证。如此，基层监察审计室从时间和空间维度上实现了信息资源的无缝对接。

（四）联动督查整改优势。审计成果得不到被审计单位的足够重视，一直是长久以来阻滞审计成果转化的重要原因。相城区政府多次以文件、会议的形式，强调落实审计整改的重要性，并明确了被审计单位主要负责人为落实审计整改的第一责任人。但是，从近两年的审计实践中发现，被审计单位“就问题改问题、避重就轻、敷衍了事”应付审计整改的情况依然存在，审计执法的权威性也因此受到质疑。乡镇（街道）监察审计室“监审合一”的工作模式可以看做是建立部门联动督查整改机制的一次基层试行和深化，通过常态化的合力效应，提高整改工作的成效。

三、基层内部监察审计的困局

尽管基层内部监察审计在提升执法监督成效、推进党风廉政建设上有明显的优势，对于相城区来说，推进乡镇（街道）内部监察审计“全覆盖”，目前还处于起步阶段，它虽然是符合辖区经济发展现状的一次有利探索，但同时也是一次举步维艰的前行。一方面，机构的独立化和人员的专职化有利于充分发挥纪检监察和审计的双重职能优势，为监督执纪工作和审计工作补充基层力量，增加生力军，更加有效地保障乡镇、街道审计工作的独立开展，加快推动监督成果的运用。另一方面，却也要面临着建章立制、增设机构、增加人员编制等一系列复杂的问题，而基层原本就面临着事多人少的窘境，这相对于精简政府机构，控制人员编制的政府机构改革来说，全面推进监察审计工作还需克服种种困难。

在走访调研中笔者了解到，目前相城区乡镇（街道）监察审计工作的主要困难围绕在两个方面：一是专业人才紧缺；二是监察审计工作经验不足。在机构设置前期阶段，人员配备不平衡的主要问题并没有通过人员调整和招聘新人等方式得到彻底有效的解决。一方面，新人缺少在基层开展监察审计的执法经验；另一方面，受到固有工作岗位的局限，原来的内审人员多是财务财会专业出身，在以往兼职开展工作的过程中，并未对内部审计有系统性、规范性的学习和实践，在所涉及的其他专业知识构成上也十分有限。这些都是阻碍监察审计发挥优势作用的短板。因此，要充分发挥监察审计在执纪监督和党风廉政建设中的作用，还需要多举措持续性地完善不足。

一是要建立健全系统的工作制度。无规矩不成方圆。监察审计作为一项具有较强约束力和专业性的监督执法行为，更加需要通过建章立制来保障执法程序的合法合规性，通过明确责任关系确保监察与审计之间的资源共享，从而推进工作的顺利开展、提高监督的力度。

二是要加强监察审计队伍建设。加快打造一支作风过硬、业务过硬的高素质监察审计队伍。要建立起岗位培训、后续教育、学习交流等平台机制，定期组织财经法规、廉政教育、业务知识等系统培训。同时，可以结合工作实际，实行审训结合，让内审人员通过协助参与区审计局开展的乡镇项目，逐步熟悉掌握审计的规范流程。目前，相城区正在加快建立全口径预决算审计监督体系，从今年审计局的审计项目计划也可以看出来，进一步加大了对乡镇基层财政收支情况的审计力度，这符合审计全覆盖的要求，但对于一线审计人员来说，工作任务也更加艰巨了。如果能够在审计机关开展乡镇审计的时候，让监察审计人员配合协审，一方面可以借助他们了解基层情况这点优势，另一方面，也可以让他们在实践中掌握国家审计的操作程序和工作方法，有助于快速提升监察审计人员的工作能力。

三是要加大业务指导力度。监察审计工作结合监、审两方面优势，各有侧重、相互促进，为基层治理和党风廉政建设构筑起一道“防火墙”。但是要将“监审合一”效果最大化，还需要区级监察部门与审计部门之间相互协调，共同对乡镇监察审计机构加以管理和指导。对联动督查的项目，应该明确主次关系和各自职能。内审通过对乡镇经济活动的监督，及时查找问题、发现线索、提出建议，监察执法则应借助审计结果，对基层领导干部经济权利加以制约和规范，双方共同促进经济发展，推进廉政建设，提高基层依法行政效能。

可以说，相城区乡镇（街道）监察审计“全覆盖”是一次探索性的实践，它在深入推进健全乡镇基层内部管理体系的同时，也是对健全区级机关内部监督体系的一次先行探讨。一些地方目前已经在区级机关单位内部设置监察审计室，而且成效也很显著。受到机构设置条件、外部环境、职能特点、人员组成等客观因素的限制，相城区目前还未达到全面实行的成熟条件，但相信也将是未来发展的一个必然趋势。因此将乡镇基层作为试点，加快职能机构建设，将是一次意义深远的探索旅程。（梁文文）