尽最大努力管好纳税人每一分钱——河北省绩效预算管理改革的探索与实践(下)

18.11.2017  03:28

  “改革只有进行时”。几年来,河北省财政厅为了进一步完善绩效预算管理体系,不断加大改革力度,进一步完善管理制度,充分发挥财政的职能作用,促进了经济社会持续协调发展和民生改善,为建设现代财政制度进行了积极探索和实践。

  内部管理在日趋规范中优化升级

  预算公开是中央落实依法治国战略的重大部署,也是各级打造“阳光政府”的重要举措。

  总分第一、单项第一——在2015年和2016年财政部组织开展的财政预算、决算信息质量检查评比活动中,河北省连续两年夺得全国冠军。浏览河北省各级各部门的预决算报告,记者发现,其格式统一、内容规范,部门基本支出和项目支出预决算全部公开到功能分类项级科目,基本支出也全部按照经济分类科目予以公开。

  绩效引领、制度先行——河北省财政厅先后制定出台了省级绩效预算改革实施方案、省级部门预算绩效目标管理办法、市县绩效预算管理实施意见等18项制度办法,建立起较为完整的绩效预算管理制度框架体系。为打通改革的“最后一公里”,他们制定了《河北省县级财政预算管理业务操作规程(试行)》和《河北省乡镇财政业务操作规程(试行)》(简称《两个规程》),全面统一了县乡财政管理流程、职责分工、业务规范、时间节点、操作标准等,为基层顺利实施绩效预算改革提供了保障。

  “原先是摸索着干,按经验办,现在有规程、有规定,工作都是按制度办。”承德市滦平县财政局预算股股长张学琴随手打开两本厚厚的规程。记者看到,县级规程涵盖预算编制、调整、执行、决算、监督全过程,乡镇规程涵盖乡镇财政管理方方面面。其中,涉及预决算公开内容,共有10多个章节,对县乡两级预算公开做出了明确详细的规定。

  河北财政还将标准化管理模式引入绩效预算,制定了部门预算规范、部门职责活动目录市县版、省市县通用绩效目标指标体系、部门绩效预算编制文本等系列指导文件,为各级各部门提供可供参考的模板。2014年以来,河北全面梳理确定了省级115个部门(涉密部门除外)部门职责412项、工作活动973项。针对梳理出的973项工作活动,省财政厅研制了3165条绩效指标、12660个评价标准模板;针对项目支出,设立项目共性指标18个和个性指标38类1479个,涵盖了部门共性项目和预算安排资金额度较大的预算项目。

  项目预算,是预算管理的重点,也是这次改革规范的重点。在改革之初,河北省就着手构建预算项目库,将项目立项申报、细化分解、追加调整、滚动管理、清理关闭等全部纳入项目库管理,将预算项目管理作为绩效预算管理的源头和主线,建立起预算项目全周期管理新机制。“这就一举打破了只见指标不见项目,只见笼统项目不见具体项目的管理模式,使指标、项目两条主线一直延伸到会计核算,实现了项目全程跟踪。”省财政厅国库局局长段国旭对记者说。预算项目按支出构成分为基建、专项购置、专项业务等12大类,并细分为30小类。项目库系统实行全年开放、随时入库、即时审核、滚动管理、全程留痕。

  腐败空间在多维挤压下越来越小

  随着绩效预算的落地实施,职责越来越清,项目越编越实,审核越来越细,监管越来越严,能做手脚的空间越来越小。

  “以后发放棉花、土地深松等惠农补贴,再也不用为核对面积、人数等信息的准确性而发愁、担心了。”有着30多年工作经验的沙河市蝉房乡财政所所长崔广献,言语间流露出对绩效预算的赞赏之情,“职责捋清了,谁的事儿谁负责。发放惠农补贴,村委会对种植面积或补助人数进行核定和负责,乡镇财政所仅负责核算和公开补助信息。”接过崔广献递过来的惠农补贴清册,记者发现内容非常细致、详尽,包括村社、姓名(与身份证一致)、身份证号码、补贴面积、补贴标准、补贴金额等内容一一列明。这些信息全部公示,在群众的监督下,根本无法作假。

  新预算法的实施,为绩效预算编细编实的内在本质提供了法理依据。“资金绩效与腐败空间成反比。随着项目资金效益的不断提升,腐败的空间被压缩得越来小、越来越少。”省财政厅预算编审中心主任武炜一针见血地指出。

  绩效预算改革,使预算审核的重点发生了重大改变:过去直接审项目预算,现在转为先审部门职责绩效目标与政府工作部署的匹配性,再审各项工作活动绩效目标指标的科学性,然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性,最终合理确定项目预算额度。规范的程序,细致的审核,既保障了各级党委、政府决策部署的落实,又督导了各级各部门把预算项目真正编细编实,从源头上斩断了伸向财政资金的“黑手”。

  “2015年,河北省级财政在安排下年预算时,根据绩效评价结果等因素,压减了2016年项目资金8亿元。”省财政厅监督检查局常务副局长张振川告诉记者,“近几年,我们对150多项财政重大支出项目和政策开展重点绩效评价,涉及资金800多亿元,提出了建议100多条。对绩效评价中发现的问题,相关部门都进行了整改追责,严肃了财经纪律。

  “跑冒滴漏、挤占挪用,这些问题大多出在资金监管的盲区、疏漏区。”经过对全国查办与财政有关案件的深入分析后,省财政厅监察室主任薛忆萍说出了问题的根源。

  省财政厅党组成员、省纪委驻省财政厅纪检组长李红广表示:“借助绩效预算体系,我们通过设立风险点、风险类型和风险级别,对财政运行进行全过程、全方位、无缝隙的监控,使环环相扣的管理流程成为聚合绩效因子实现良性循环的机制保障。从源头上建立起预防腐败的制度藩篱,把权力锁进了制度的笼子。

  部门事业在加快发展中焕发出新的生机与活力

  河北的产业结构正在朝着可喜的方向加速转变。技改投资8820.3亿元,跃居全国第3位;工业投资14857.0亿元,跃居全国第4位……河北省工信厅财务处处长张青柳向记者讲述了数字背后的故事:“在编制预算时,按照省委省政府工业转型升级的要求,从本部门的职能活动出发,坚持绩效导向,连续加大对技改和工业的投资,2016年在全国的位次有明显提升。

  用在刀刃上、花在急需处——绩效预算要求部门按照职责明确事业发展目标,以事定钱,全局统筹,确保财政资金科学高效使用。“改革前,财务管钱不管事,处室管事不管钱,项目和资金分离,难以统筹优化,使用结果与部门职责和事业发展难以有效评估,很难形成像技改和工业这么大额的投资。”张青柳说。

  “有了绩效预算,一方面,部门中长期规划可以站在职责活动的高度去拟定,绩效目标也更明确;另一方面,年度预算编制和执行中,不符合中长期发展目标的项目也列不进预算。” 张青柳说。在绩效预算中,项目安排在职责活动的框架体系里,不管地方官员怎么更换,思路怎么变换,都不会跑偏。同时,一个项目一共给了多少钱,通过检索马上就能看到。这也使资金的使用效益更加直观、分析更易深入、评价更易操作。从长远看,随着预算管理的不断完善,绩效预算和中长期规划将会逐渐成为相辅相成、相互促进的有机整体。

  推进绩效预算改革,不仅没有削弱部门的资金分配和管理权限,反而从机制上增强了部门对资金管理使用的责权。张青柳说“上级有什么要求,国家政策有什么变化,一年中到底干哪些事,怎么干,需要多少资金,资金怎么用,都要研究透,否则就可能列不上预算。”实际上,预算编制的过程,也就成了部门科学梳理职责、推动事业发展规划有效实施的过程。而且,预算一定,部门就可以开始相关工作,许多工作起步早了,推进了部门整体工作进展。

  省财政厅副厅长李杰刚表示:“通过绩效预算信息管理系统,各部门不仅可以全面了解本单位资金项目安排情况,而且可以即时监控各个项目落实情况和资金使用情况,强化了单位责任意识,切实做到底数清、情况明、掌控全局、降低风险,为部门工作健康开展打下良好的基础。

  刚从基层调研归来的省委常委、省财政厅长高志立接受了记者的采访。他表示:“河北绩效预算管理改革仍在路上,需要进一步推进与完善。下一步,我们将以学习贯彻党的十九大精神为契机,按照‘建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理’的要求,深化绩效预算改革,尽最大努力花好纳税人的每一分钱,争取以最小的投入获取最大的社会效益和经济效益,充分发挥财政职能作用,积极助推政府治理体系和治理能力现代化,加快推动经济强省、美丽河北建设。